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第20章 金融监管
本章结构
第一节　金融监管的含义、目标和原则
第二节　金融监管体制
第三节　银行监管的国际合作
第四节　金融监管的国际协调
第一节　金融监管的含义、目标和原则
知识结构
一、金融监管的含义及其范围
二、金融监管的目标
三、金融监管的基本原则
一、金融监管的含义及其范围
金融监管有狭义和广义之分。
狭义的金融监管是指中央银行或其他金融监管当局依据国家法律法规的授权对整个金融业实施的监督管理。
广义的金融监管是在狭义的金融监管外,还包括了金融机构的内部控制与稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等。
金融监管涉及金融的各个领域,包括:对商业银行的监管;对非银行金融机构的监管;对货币市场的监管;对资本市场、证券业以及各类投资基金的监管;对外汇市场的监管;对衍生金融工具市场的监管;对保险业的监管,等等。
二、金融监管的目标
第一,保护公众利益。保护公众利益是实行金融监管的基本起因,也是金融监管最根本的目的。
第二,保障金融体系的安全稳定。这需要金融监管当局采取有效措施,防止银行倒闭,在倒闭银行与健康银行之间建造“隔离墙”,以维持公众信心,保障金融体系的安全稳定。
第三,保障金融业公平竞争,提高金融业的效率。
三、金融监管的基本原则
(一)依法原则
金融监管必须以法律和法规为依据,依法行事;同时,金融机构对法律和法规所规定的监管要求必须接受,不能有例外。
(二)规范原则
竞争是市场经济条件下的基本规律之一。
金融监督管理的主体、对象、目的、内容、手段、管理口径和程度均应统一规范,使同类金融机构获得平等竞争的管理环境。
(三)自我约束和外部强制相结合的原则
如果金融监管的对象对监管不配合、不愿自我约束,甚至对抗,那么金融监管不论多么缜密严格,也难以收到预期的效果;反之,如果将全部希望寄托在金融机构自觉自愿的自我约束上,则一系列不负责任的冒险经营行为和道德风险就难以有效避免。
金融监管应遵循自我约束和外部强制相结合的原则。
(四)安全稳健与经济效率相结合的原则
安全稳健是一切金融法规和金融监督管理的中心目的,但非终极目的。
金融监管不应是消极地单纯防范风险,而应是积极地把防范风险与提高金融效率相结合。
第二节　金融监管体制
知识框架
一、金融监管体制及其类型
二、金融业自律
三、金融机构的内部控制
四、中国的金融监管体制
一、金融监管体制及其类型
金融监管体制是指金融监管的职责以及权力分配的方式和组织制度。按照监管机构的监管范围划分,金融监管体制有如下两种:
(1)集中监管体制。也称“一元化”监管体制,即一个金融监管机构实施对整个金融业的监管。绝大多数实行这种体制的国家是由中央银行来承担监管职责。
英国、澳大利亚、比利时、瑞士、瑞典、意大利、巴西、埃及等国,实行这种监管体制。
(2)分业监管体制。也称“多元化”监管体制,即根据金融业内不同的机构主体及其业务范围的划分而分别由多个金融监管机构共同承担监管责任。
美国、法国、西班牙等国实行这种监管体制。
二、金融业自律
自律是指同一行业的从业者组织,基于共同利益,制定规则,自我约束,实现本行业内部的自我监管,以保护自身利益并促进本行业的发展。一般来说,金融业自律的组织形式主要为金融行业公会。
金融行业公会作为金融业自律的组织形式,主要有如下四个方面的功能:
(1)协调功能。
(2)服务功能。
(3)沟通功能。
(4)监督功能。
三、金融机构的内部控制
金融机构的内部控制在整个监管体系的设计中,具有基础性地位。金融机构的内控机制建设,不仅对金融机构自身业务的健康发展,而且对整个金融体系的稳定,都有着重要的影响。
四、中国的金融监管体制
我国目前的金融监管体制,基本上属于分业监管体制。2018年改革以前，中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会这三个金融监管部门各司其职,分工合作,共同承担金融业的监管责任。
与此同时,绝大部分金融机构都设立了内部稽核部门,金融同业自律组织和社会中介组织的监督已经起步。
政府对金融业的审计监督也已走上经常化、法制化和规范化的轨道。
(一)中国银监会的监管职能
中国银保监会贯彻落实党中央关于银行业和保险业监管工作的方针政策和决策部署，
在履行职责过程中坚持和加强党对银行业和保险业监管工作的集中统一领导，其主要职
责是:
(1)依法依规对全国银行业和保险业实行统监督管理，维护银行业和保险业合法、稳健运行，对派出机构实行垂直领导。
(2)对银行业和保险业改革开放和监管有效性开展系统性研究。
(3)依据审慎监管和金融消费者保护基本制度，制定银行业和保险业审慎监管与行礼此管规则。
(4)依法依规对银行业和保险业机构及其业务范围实行准入管理，审查高级管理人员任职资格。制定银行业和保险业从业人员行为管理规范。
(5)对银行业和保险业机构的公司治理、风险管理、内部控制、资本充足状况、偿付能力、经营行为和信息披露等实施监管。
(6)对银行业和保险业机构实行现场检查与非现场监管，开展风险与合规评估，保护金融消费者合法权益，依法查处违法违规行为。
(7)负责统一编制全国银行业和保险业监管数据报表，按照国家有关规定予以发布，履行金融业综合统计相关工作职责。
(8)建立银行业和保险业风险监控、评价和预警体系， 跟踪分析、监测、预测银行业和保险业运行状况。
(9)会同有关部门提出存款类金融机构和保险业机构紧急风险处置的意见和建议并组织实施。
(10) 依法依规打击非法金融活动，负责非法集资的认定、查处和取缔以及相关组织协调工作。
(11)根据职责分工，负责指导和监督地方金融监管部门相关业务工作。
(12) 参加银行业和保险业国际组织与国际监管规则制定，开展银行业和保险业的对外交流与国际合作事务，
(13)负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作。
(14)完成党中央、国务院交办的其他任务。
(15)职能转变。
(二)中国证监会的监管职能
中国证监会是我国证券市场的监管机构。《中华人民共和国证券法》规定，国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保障其合法运行。依据有关法律法规，中国证监会在对证券市场实施监督管理中履行下列职责:
(1)研究和拟订证券期货市场的方针政策、发展规划;起草证券期货市场的有关法律、法规，提出制定和修改的建议;制定有关证券期货市场监管的规章、规则和办法。
(2) 垂直领导全国证券期货监管机构，对证券期货市场实行集中统-监管: 管理有关证券公司的领导班子和领导成员。
(3)监管股票、可转换债券、证券公司债券和国务院确定由证监会负责的债券及其他证券的发行、上市、交易、托管和结算;监管证券投资基金活动;批准企业债券的上市;监管上市国债和企业债券的交易活动。
(4)监管上市公司及其按法律法规必须履行有关义务的股东的证券市场行为。
(5)监管境内期货合约的上市、交易和结算;按规定监管境内机构从事境外期货业务。
(6)管理证券期货交易所;按规定管理证券期货交易所的高级管理人员;归口管理证券业、期货业协会。
(7) 监管证券期货经营机构、证券投资基金管理公司、证券登记结算公司、期货结算机构、证券期货投资咨询机构、证券资信评级机构;审批基金托管机构的资格并监管其基金托管业务;制定有关机构高级管理人员任职资格的管理办法并组织实施;指导中国证券业、期货业协会开展证券、期货从业人员资格管理工作。
(8) 监管境内企业直接或间接到境外发行股票、上市以及在境外上市的公司到境外发行可转换债券:监管境内证券、期货经营机构到境外设立证券、期货机构:监管境外机构到境内设立证券、期货机构，从事证券、期货业务。
(9)监管证券期货信息传播活动，负责证券期货市场的统计与信息资源管理。
(10)会同有关部门审批会计师事务所、资产评估机构及其成员从事证券期货中介业务的资格，并监管律师事务所、律师及有资格的会计师事务所、资产评估机构及其成员从事证券期货相关业务的活动。
(11)依法对证券期货违法违规行为进行调查、处罚。
(12)归口管理证券期货行业的对外交往和国际合作事务。
(13)承办国务院交办的其他事项。
第三节　银行监管的国际合作
知识框架
一、《巴塞尔协议》的由来及其主要内容
二、《有效银行监管的核心原则》
三、《巴塞尔协议Ⅱ》
四、《巴塞尔协议Ⅲ》
一、《巴塞尔协议》的由来及其主要内容
早在1975年,由十国集团国家的中央银行行长在瑞士巴塞尔建立了“巴塞尔银行监管委员会”。
1987年12月国际清算银行召开中央银行行长会议通过“巴塞尔提议”。
1988年7月,在“提议”的基础上,由巴塞尔银行监管委员会通过的《巴塞尔协议》,就是国际银行监管方面的代表性文件。
该协议的主要内容有:
第一,关于资本的组成。把银行资本划分为核心资本和附属资本两档:第一档核心资本包括股本和公开准备金,这部分至少占全部资本的50%;第二档附属资本包括未公开的准备金、资产重估准备金、普通准备金或呆账准备金。
第二,关于风险加权的计算。协议订出对资产负债表上各种资产和各项表外科目的风险度量标准,并将资本与加权计算出的风险挂钩,以评估银行资本所应具有的适当规模。
第三,关于标准比率的目标。协议要求银行经过5年过渡期逐步建立和调整所需的资本基础。到1992年底,银行的资本对风险加权化资产的标准比率目标为8%,其中核心资本至少为4%。
二、《有效银行监管的核心原则》
进入20世纪90年代以来,国际银行业的经营环境发生了较大变化,仅仅靠达到资本充足率的规定已经不足以防范金融风险。
因此,巴塞尔委员会推出了《有效银行监管的核心原则》,将风险管理领域扩展到银行业的各个方面,以建立更为有效的风险控制机制。
这个原则涉及面广,确定了一个有效监管系统所必备的25项基本原则,它共分7大类:(1)有效银行监管先决条件;(2)发照和结构;(3)审慎法规和要求;(4)持续性银行监管手段;(5)信息要求;(6)正式监管权力;(7)跨国银行业。
核心原则的主要内容,概括而言有:
第一,必须具备适当的银行监管法律、法规;监管机构要有明确的责任、目标、自主权等。
第二,必须明确界定金融机构的业务范围,严格银行审批程序;对银行股权转让、重大收购及投资等,监管者有权审查、拒绝及订立相关标准。
第三,重申《巴塞尔协议》关于资本充足率的规定;强调监管者应建立起对银行各种风险进行独立评估、监测、管理等一系列政策和程序,并必须要求银行建立起风险防范及全面风险管理体系与程序,以及要求银行规范内部控制等。
第四,必须建立和完善持续监管手段,监管者有权在银行未能满足审慎要求或当存款人安全受到威胁时采取及时的纠正措施,直至撤销银行执照。
第五,对跨国银行业的监管,母国监管当局与东道国监管当局必须建立联系,交换信息,
三、《巴塞尔协议Ⅱ》
2001年1月16日,巴塞尔委员会公布了《巴塞尔协议Ⅱ》草案第二稿,并再次在全球范围内征求银行界和监管部门的意见,于2002年定稿,2005年实施,全面取代1988年的《巴塞尔协议》,使之成为各国银行进行风险管理的最新法则。
(一) 《巴塞尔协议Ⅱ》出台的背景
20世纪90年代以来,国际银行业的运行环境和监管环境发生了很大变化,其主要表现在以下三个方面。
(1)《巴塞尔协议》中风险权重的确定方法遇到了新的挑战。
(2)危机的警示。
(3)技术可行性的提高。
(二) 《巴塞尔协议Ⅱ》的三大支柱
1.第一大支柱——最低资本要求
最低资本要求由三个基本要素构成:受规章限制的资本的定义、风险加权资产以及资本对风险加权资产的最小比率。
其中有关资本的定义和8%的最低资本比率,没有发生变化。但对风险加权资产的计算问题,新协议进一步考虑了市场风险和操作风险。
2.第二大支柱——监管当局的监管
监管当局要对银行的风险管理和化解状况、不同风险间相互关系的处理情况、所处市场的性质、收益的有效性和可靠性等因素进行监督检查,以全面判断该银行的资本是否充足。
3.第三大支柱——市场纪律
市场纪律(market discipline)的核心是信息披露。市场约束的有效性,直接取决于信息披露制度的健全程度。只有建立健全的银行业信息披露制度,各市场参与者才可能估计银行的风险管理状况和清偿能力。
四、《巴塞尔协议Ⅲ》
2007年以后，受次贷危机的影响，巴塞尔银行监管委员会对巴塞尔协议进行了重新评估和修订，2010年9月12日正式出台了《巴塞尔协议用Ⅲ》的框架，成为全球银行业风险管理的新标准。
(一)《巴塞尔协议Ⅲ》的基本精神
《巴塞尔协议Ⅲ》的基本精神可以概括为增强资本质量和提高资本要求，引人非风险杠杆率、最低流动性标准、资本留存缓释和逆周期缓释。这些措施旨在从微观逼慎和宏观谨慎两方面增强银行消化损失的能力，确保长、短期流动性，提高银行业抵御系统性风险的能力，使银行更好地抵挡经济和金融压力，对全球长期金融稳定和经济增长起到支持作用。
(二) 《巴塞尔协议Ⅲ》对我国银行业风险资本监管的意义
《巴塞尔协议Ⅲ》的基本精神和技术方法对我国改革银行业治理结构，提高银行业风险资本管理水平、流动性风险管理水平具有重要而深远的影响。
(1)新的最低资本要求使中国银行业资本金不足的问题更加突出。
(2)内部评级法的提出促使我国着手建立完善的银行内部风险评级体系。
(3)对银行风险管理范围的扩充引导我们从单一的信用风险管理转向全面风险管理。
第四节　金融监管的国际协调
知识框架
一、金融监管国际协调的形式
二、金融监管国际协调的组织及其协调的基本内容
一、金融监管国际协调的形式
有效的国际金融监管协调将会产生两种效应:
一是继续推进金融的国际化和一体化进程,为金融机构的国际化努力创造良好的金融环境;
二是提高全球金融市场监管的有效性,保持金融稳定。
目前金融监管的国际协调主要通过以下几种形式进行:
(1)双边的谅解备忘录。
(2)多边论坛。
(3)以统一的监管标准为基础的协调。
(4)统一监管。
二、金融监管国际协调的组织及其协调的基本内容
根据协调能力,现有的金融监管国际协调组织基本上可以分为两类:
一类是对成员国没有法律约束力的国际监管组织,包括巴塞尔委员会、国际证券委员会组织、国际保险监管联合会等。
一类是以国际法或区域法为基础的监管组织。它们所通过的监管规则对成员国具有法律约束力,可以在一定程度上统一实施对成员国的金融监管,例如,欧盟和北美自由贸易组织等。
目前,国际金融监管协调活动主要在以下几个领域进行:改善监管主体之间的信息交流,建立信息共享机制;加强对跨国金融机构的监管;对跨国金融机构实施并表监管;建立统一的国际监管标准;对金融集团的监管以及区域性的金融监管一体化的努力。
复习思考题
1.阐述金融监管的目标。
2.阐述金融监管的原则。
3.阐述金融监管体制的含义及其类型。
4.阐述《巴塞尔协议》的主要内容。
5.阐述《巴塞尔协议Ⅱ》出台的背景。

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