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第十三章 政府非税收入
本章要点
政府非税收入的定义
政府非税收入的特点
政府非税收入的内容
行政事业性收费
政府性基金
第一节　政府非税收入概述
知识框架
一、政府非税收入概念
二、政府非税收入的主要特点
三、我国非税收入的类型
一、政府非税收入概念
(一)政府非税收入定义
政府收入通常分为经常性收入、资本收入和赠与收入三大类别,而经常性收入又分为税收收入和非税收入
世界银行对非税收入的定义:经常性非税收入是政府为公共目的而取得的无须偿还的收入, 以及政府以外的单位自愿和无偿地向政府支付的款项等
国际货币基金组织认为,非税收入是政府在税收之外的收入,包括因公共目的而获得的不需要归还的补偿性收入以及非政府单位自愿和无偿地向政府支付的款项
经济合作与发展组织(OECD)界定税收和非税收入以征收是否具有对应的报偿性作为标准
IMF关于非税收入的定义与世界银行的定义基本一致,即非税收入是指政府在税收之外取得的收入,它包括因公共目的而获得的不需要归还的补偿性收入以及非政府单位自愿和无偿地向政府支付的款项
我国对政府非税收入的官方定义:政府非税收入是指除税收以外,由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金,是政府财政收入的重要组成部分。
(二)非税收入与预算外资金概念辨析
两者的联系:
第一,政府非税收入的概念是在预算外资金的概念基础上提出的,政府非税收入概念的提出正是为了淡化预算外资金的概念,以调整财政工作思路。
第二,预算外资金的内容只是政府非税收入的主要部分。
两者的区别:
首先,政府非税收入概念在理论上更先进。政府非税收入是按照收入取得形式对政府财政收入分类的结果;预算外资金相对于预算内资金而言,是按照资金管理方式对政府财政资金进行分类的结果。
其次,政府非税收入强调通过非税收形式取得财政收入,但都必须纳入预算统一管理;预算外资金强调这部分资金没有纳入政府预算管理。
二、政府非税收入的主要特点
(1)法定性
(2)强制性与自愿性同时存在
(3)有偿性
(4)不固定性
(5)专款专用
(6)分散性与繁杂性
三、我国非税收入的类型
我国的政府非税收入包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源和国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚款和罚没收入、政府的受赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。
1.行政事业性收费
行政事业性收费是指国家机关、事业单位、具有行政管理职能的企业主管部门和政府委托的其他机构,在履行或代行行政职能的过程中,为了特定目的,依照法律、法规并经有关部门批准,按照成本补偿原则和非营利原则向单位和个人收取的费用。
行政事业性收费一般具有强制性和排他性。
2.政府性基金
政府性基金是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规的规定,为专项支持某项事业的发展,按照国家规定程序批准而征收的具有专项用途的资金。
政府性基金具有典型的非补偿性
3.国有资产收益
国有资产收益是国家凭借其所有权取得的收益,包括国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入和国有资本经营收益三类。
4.彩票公益金
彩票公益金是指经国务院批准,从彩票销售额中按规定比例提取的专项资金,主要用于支持各项社会公益事业和体育事业的发展。
5.罚款和罚没收入
罚款和罚没收入是指与违反税收规定无关的罚款和罚没收入
6.其他非税收入
包括政府的受赠收入、铸币税收入(我国目前尚没有集中)、财政性货币发行所产生的“通货膨胀税”收入(这是一种隐形收入)等。
第二节　行政事业性收费
知识框架
一、行政事业性收费的历史沿革
二、行政事业性收费的类型和特点
三、行政事业性收费的经济效应、社会效应
四、我国现行的行政事业性收费制度
五、我国行政事业性收费管理存在的问题
六、我国行政事业性收费制度的改革建议
一、行政事业性收费的历史沿革
在新中国成立的初期,我国的行政事业性收费项目比较少,最初作为行政事业性收费管理的只有公粮附加收入,而且都实行高度集中的管理。
1950年以后,我国又陆续开征了养路费、港口费、学杂费、育林费及各种附加费用
国务院于1987年5月8日发布了《加强生产资料价格管理,制止乱涨价、乱收费》的若干规定,首次明确指出要逐步清理整顿乱收费现象,取消不合理收费项目,降低过高收费标准;同时,还制定了《价格管理条例》,并在条例附则中要求行政事业性收费比照价格管理。
1990年,中共中央、国务院做出了《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》,在全国范围内开展了治理“三乱”的工作
1993年,中共中央办公厅、国务院办公厅转发了财政部《关于治理乱收费的规定》,再次开展针对乱收费的治理工作
1998年以来,财政部会同有关部门多次对涉及行政审批、住房建设、交通和车辆、外来务工人员、农民的行政事业性收费进行了专项治理,取消了一大批不合法收费
2004年,财政部出台了《财政部、国家发改委关于发布<行政事业性收费项目审批管理暂行办法>的通知》,明确规定了行政事业性收费项目的申请设立、审批、管理和监督等内容
二、行政事业性收费的类型和特点
1.行政事业性收费的类型
按照行政事业性收费的不同目的,可以将其分为规费(fees)和使用费(user charges)。
规费是指政府部门对居民个人和单位提供特定服务或实施特定行政管理而收取的工本费和手续费;
使用费是指政府对公共设施使用者按受益原则并依照一定标准而收取的费用。
按照行政事业性收费的不同性质,可以将其分为管理性收费和惩罚性收费。
管理性收费又可以大致分为以下几类:①资格审查收费,如卫生许可收费;②交易管理收费,如市场管理费;③裁定性收费,如劳动合同仲裁费;④证照收费,如营业执照收费;⑤诉讼费,如刑事诉讼费等。
惩罚性收费是对违反法律、法规,损害社会经济秩序的行为给予的经济惩罚。惩罚性收费主要有:①对违反治安管理条例行为的罚款;②对经营假冒伪劣商品行为的罚款;③对污染行为征收的排污费等。
2.行政事业性收费的特点
(1)行政事业性收费是行政主体单方面意志的体现。
(2)行政事业性收费以行政主体的政治权力为依据。
(3)行政事业性收费在本质上体现的是行政主体对行政管理相对人课以经济义务,具有垄断定价的特征。
(4)行政事业性收费的设立与实施的目的在于实现国家和社会的公共利益。
三、行政事业性收费的经济效应、社会效应
1.经济效应
积极效应主要体现在:
①避免“搭便车”现象,抑制对公共品的过度消费。
②降低公共品筹资成本,增进社会福利。
消极效应主要体现在:
①过多的行政事业性收费容易导致管理混乱,扰乱经济秩序。
②规模巨大的行政事业性收费可能破坏公平竞争的市场机制
③过多的行政事业性收费可能加重个人和单位的经济负担,损害经济效率,不利于经济的发展。
2.社会效应
行政事业性收费可以对个人和单位的行为施加影响,引导社会行为的改变。
如果行政事业性收费规模过大、项目太多,容易导致管理混乱,扰乱社会正常秩序,不利于政府预算的规范化、法制化建设。
规模巨大的行政事业性收费可能导致部门腐败等问题。
行政事业性收费增大了交易成本,损害了社会福利。
四、我国现行的行政事业性收费制度
(1)项目审批管理制度。
(2)收费许可证制度。
(3)收费票据管理制度。
(4)收费资金管理制度。
(5)收费稽查制度。
五、我国行政事业性收费管理存在的问题
1.收费主体繁多,收费项目繁杂
2.收费标准不科学,有损效率和公平
3.管理体制不科学,效率低下
4.部分行政事业性收费未纳入预算管理,收费制度透明度低
5.缺乏统一的法律规范约束
六、我国行政事业性收费制度的改革建议
(1)科学合理地确定收费项目和收费标准。
(2)将行政事业性收费全部纳入预算管理,增加制度透明度。
(3)加快行政事业性收费制度的法制建设。
(4)加强对行政事业性收费预算管理的监督。
第三节　政府性基金
知识框架
一、政府性基金的历史沿革
二、政府性基金的类型和特点
三、我国现行的政府性基金制度
四、我国现行政府性基金管理制度存在的问题
五、我国政府性基金制度改革建议
一、政府性基金的历史沿革
我国在1958年设立农(牧)业税附加,这是我国第一只政府性基金。
1964年、1972年分别设立城镇公用事业附加、育林基金。
1990年,中共中央、国务院先后发布《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》,明确规定设立政府性基金的审批权要集中到财政部,由财政部会同有关部门审批,重要的要报国务院审批。
1996年7月,国务院又下发《关于加强预算外资金管理的决定》,再次强调征收政府性基金必须统一报财政部审批,重要的报国务院审批。
地方财政部门收取的各项税费附加统一纳入地方财政预算,作为地方财政的固定收入
养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金等13项数额较大的基金纳入政府预算管理
2000年3月,财政部又发布《关于加强政府性基金管理问题的通知》,再次明确财政部对政府性基金的管理权限,要求加强政府性基金的收支使用管理。
我国现在正在运行的政府性基金有34项(包括51小项)
二、政府性基金的类型和特点
1.政府性基金的类型
政府性基金是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院有关文件规定,为专项支持某项事业的发展,向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。
按资金使用划分,可分为工业发展基金、交通建设基金、教育事业基金、城市建设基金等。
按筹集方式划分,可分为附加在税收上征收的基金,如教育附加等;附加在价格上征收的基金,如电力建设基金、三峡建设基金、邮电附加等;以销售(营业收入)为对象征收的基金,如文化事业建设费等。
2.政府性基金的特点
(1)具有典型的非补偿性。
(2)专款专用性。
(3)临时性。
三、我国现行的政府性基金制度
1.基金项目审批管理制度
我国现行的基金项目审批管理制度对审批权限、审批依据以及审批程序等做出了具体而严格的规定。
在审批权限方面,审批管理制度规定基金项目的审批权限集中在财政部
在审批程序方面,审批管理制度规定要根据基金所属级次来确定
2.基金项目预算管理制度
我国现行的基金项目预算管理制度对政府性基金的预算原则、预算级次、预算编制以及预算执行等做出了详细规定。
预算原则为:全额纳入预算管理,“收支两条线”,全额上缴,先收后支,专款专用
预算级次划分为中央基金预算收入、地方基金预算收入以及中央、地方共享基金收入
预算方式在复式预算正式颁布前采用单独编列方法
筹集的资金使用必须严格按照资金渠道,在规定的开支范围和标准内使用
四、我国现行政府性基金管理制度存在的问题
1.基金征收方面存在的问题
(1)违规收费。
(2)收费票据不规范。
(3)基金代征部门未完全实行财政专户管理。
2.基金支出方面存在的问题
(1)基金预算未能专款专用,挤占、挪用资金的现象比较严重。
(2)基金支出缺乏预算刚性。
(3)基金征收、管理队伍庞大,机构臃肿。
(4)基金支出项目缺乏绩效评估,支出效率低下。
五、我国政府性基金制度改革建议
(1)清理整顿政府性基金项目。
(2)明确基金资助对象和功能定位。
(3)完善基金制度的法制建设。
(4)在强化内部监督的同时,增加信息透明度,增强外部监督。
(5)增加对基金违规操作的处罚力度。
第四节　其他政府非税收入
知识框架
一、国有资产收益
二、彩票公益金
三、罚款和罚没收入
一、国有资产收益
我国的国有资产收益实际上包括三个部分:国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益。
国有资源有偿使用收入是各级人民政府代表国家以国有资源所有者的身份将一定年限内的资源使用权出让给资源使用者,资源使用者按规定的标准向国家缴纳的相关费用。
国有资产有偿使用收入是行政事业单位和党政团体使用或处置国有资产时取得的收益。
国有资本经营收益是国家或其授权的国有资产经营机构凭借对国有资产所有权或出资所有权从国有资产经营收入中取得的收益。
二、彩票公益金
彩票公益金是指经国务院批准,从彩票销售额中按规定比例提取的专项资金,主要用于支持各项社会公益事业和体育事业的发展。
1.我国彩票公益金的种类
我国的彩票公益金也有福利彩票公益金和体育彩票公益金两种。
2.我国彩票管理制度的沿革
新中国成立之初, 彩票被视为一种赌博,因而被严令禁止。
20世纪80年代初,我国开始利用彩票为社会公益活动筹资。
1985年3月4日,国务院颁布《国务院关于制止滥发各种奖券的通知》，要求只允许为兴办社会福利事业举办有奖试点。这是我国第一个针对彩票活动的约束性文件。
1987年,我国开始在全国范围内发行福利彩票。
1991年12月,国务院根据彩票市场的发展,第一次对彩票市场制定了具体的管理政策。
1994年,我国又开始在全国范围内发行体育彩票。
1987年6月3日,民政部发布《发行社会福利有奖募捐券试行办法》,规定福利彩票公益金比例为50%
1990年4月,面值1元和2元的福利彩票公益金比例被统一调整为30%
1994年12月2日,民政部发布《中国福利彩票管理办法》,规定福利彩票公益金比例不得低于30%
1998年9月1日,国家体育总局、财政部、中国人民银行发布《体育彩票公益金暂行管理办法》,规定体育彩票公益金比例不得低于30%。
2001年10月30日,国务院下发《关于进一步规范彩票管理的通知》,规定福利彩票和体育彩票的公益金比例都不得低于35%。
3.我国现行彩票公益金制度
(1)彩票公益金在中央和地方之间按1∶1的比例分配。
(2)中央集中的彩票公益金在社会保障金、专项公益金、民政部和国家体育总局之间的分配比例分别为60%、30%、5%、5%。
(3)地方留成的彩票公益金,将福利彩票和体育彩票分开核算,坚持按彩票发行宗旨使用,由省级人民政府财政部门洽商民政、体育部门研究确定分配原则。
三、罚款和罚没收入
罚款和罚没收入是指国家行政机关、司法机关和法律、法规授权的机构,依据法律、法规,对公民、法人和其他组织实施处罚所取得的罚没款以及没收赃物的直接收入。
罚款和罚没收入主要包括交通罚款、工商罚款、刑事罚款、法庭罚款、法院裁定罚款以及其他罚款和罚没收入等。
第五节　我国非税收入现状和改革方向
知识框架
一、我国非税收入现状
二、我国现行的政府非税收入管理制度存在的问题及其原因分析
三、未来我国政府非税收入的改革思路和建议
一、我国非税收入现状
(1)在绝对规模方面,我国的非税收入规模自1978年以来持续攀升。
(2)在相对规模方面,自1978年以来,我国非税收入在财政收入中的比重整体上呈下降趋势。
(3)在1994年分税制改革之后,尤其是进入2000年以后,我国中央政府非税收入规模整体上保持了平稳增长的态势,其在中央政府财政收入中的相对规模保持在一个相对稳定的水平。
(4)在1994年分税制改革之后,尤其是进入2000年以后,我国地方政府非税收入相对规模逐渐减小,但非税收入仍然超过税收收入的一半。
(5)我国非税收入规模在整体上表现为东部11省区的规模大于中部8省区的规模,中部8省区的规模大于西部12省区的规模。
(6)在预算管理方面,由于复杂的部门利益问题,一直以来我国纳入国家预算管理的政府非税收入比例非常低。
二、我国现行的政府非税收入管理制度存在的问题及其原因分析
1.我国现行的政府非税收入管理制度存在的问题
(1)未经立项审批而擅自设立收费项目。
(2)非税收入征收过程不规范。
(3)非税收入使用不够规范。
(4)在内部监管收效甚微的情况下,外部监管缺失。
2.政府非税收入管理制度问题的成因
(1)政府转型过程中行政体制改革滞后于经济制度改革。
(2)在部门利益的驱动下,各部门、单位必然追求自身利益最大化。
(3)有关政府收费行为的法律制度不健全。
三、未来我国政府非税收入的改革思路和建议
1.改革思路
(1)“费改税”
(2)政府非税收入最小化
(3)政府非税收入法制化
(4)政府非税收入管理预算化
2.改革建议
(1)对政府非税收入进行立法,构建完善的政府非税收入法律体系。
(2)建立科学、完善、合理的政府非税收入管理体系。
(3)将政府非税收入全部纳入预算管理体系。
(4)制定科学的政府非税收入支出绩效考核体系。
习题
1.“政府非税收入”与“预算外资金”两个概念的区别和联系是什么
2.我国的政府非税收入有哪些类型 各自都有什么特点
3.谈谈你对我国今后政府非税收入制度改革的看法。

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