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第十四章 政府预算
本章要点
政府预算的特征
政府预算的分类
全口径预算
政府预算的编制
政府预算的执行
部门预算
第一节　政府预算概述
知识框架
一、市场经济下的政府预算
二、政府预算的分类
三、全口径预算改革
一、市场经济下的政府预算
(一)政府预算的定义
政府预算是在一定时期内,政府为实现特定目标所必须完成的各种项目的计划,即按照一定的法律程序编制和执行的政府财政收支计划。
(二)政府预算的基本特征
(1)计划性。
所谓“政府预算”,就是一种事先确立的收支计划,就是政府开展收支活动必须遵循的计划。
(2)完整性。
所有的政府收入和支出,除了某些特殊的例外,都应当纳入政府预算
(3)公开性。
政府所有的收支计划和活动过程,除了某些特殊的例外,都必须向立法机构和社会公众公开
(4)法治性。
立法机构所通过的政府预算具有法律效力,体现出了以法律来约束和规范政府财政活动及行为的内容
(5)年度性。
预算年度是指预算收支的起讫时间,通常为一年
二、政府预算的分类
(一)总预算、部门预算和单位预算
按收支管理范围,政府预算可分为总预算、部门预算和单位预算。
总预算是指各级政府的财政收支计划,
部门预算是由各级政府的各个部门编制的
单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。
(二)中央预算和地方预算
按照预算的级次分类,政府预算可分为中央预算和地方预算。
中央预算是指经法定程序审查批准的,反映中央政府活动的财政收支计划,是中央履行职能的基本财力保证。
地方预算是指经法定程序审查批准的,反映各级地方政府收支活动计划的总称。
(三)单式预算和复式预算
按编制形式分类,政府预算可分为单式预算和复式预算。
单式预算是传统的预算形式,即将国家一切财政收支编入一个预算,通过统一的表格来反映,而不去区分各项或各种财政收支的经济性质。
复式预算是将同一预算年度内的全部收入和支出按经济性质汇集划分,分别汇编两个或两个以上的收支对照表,以特定的预算收入来源保证特定的预算支出,并使两者具有相对稳定的对应关系,一般分为经常预算和资本预算。
(四)增量预算和零基预算
按编制方法分类,政府预算可分为增量预算和零基预算。
增量预算是指财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上,按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的。
零基预算是指对所有的财政收支,完全不考虑以前的水平,重新以零为起点而编制的预算。
(五)项目预算和绩效预算
按投入项目能否直接反映其经济效果来分类,政府预算可分为项目预算和绩效预算。
项目预算是指只反映项目的用途和支出金额,而不考虑其支出的经济效果的预算。
绩效预算是指根据成本—效益比较的原则,决定支出项目是否必要及其金额大小的预算形式。
(六)年度预算和中长期预算
按预算作用的时间分类,政府预算可分为年度预算和中长期预算。
年度预算是指预算有效期为一年的财政收支预算。
中长期预算,也称中长期财政计划,一般1年以上10年以下的计划称为中期计划,10年以上的计划称为长期计划。
(七)正式预算、临时预算和追加(修正)预算
按照预算的法律效力,政府预算可以分为正式预算、临时预算和追加预算。
一般来说,凡政府依法就各个财政年度的预计收支编成预算草案,经立法机关审核通过后,即宣告预算的正式成立。这就是正式预算或称本预算。
为解决预算成立前的政府经费开支,先编制暂时性的预算,作为在正式预算成立以前进行财政收支活动的依据。这就是临时预算。
正式预算在执行过程中,由于情况的变化需要增减其收支时,须再编制一种预算作为正式预算的补充。这就是追加预算或修正预算。
三、全口径预算改革
(一)全口径预算定义
全口径预算管理的基本含义是所有的政府收支都纳入预算管理中,全部政府收支都受到与其性质相适应的严格管理。
它包括两个层面的含义,即财政部门在行政层面对所有政府收支的“全口径”管理以及各级人民代表大会在立法层面对同级政府所有收支的“全口径”控制和监督。
(二)全口径预算与中国现行政府预算收支的异同
1.两者的一致性
第一,它们都强调预算法律对其收支范围确定的权威性。
第二,现行政府预算制度在不断调整和改革中,预算外资金正逐步纳入一般预算或政府性基金预算,最终目标是取消预算外收支和制度外收支,实现全口径预算管理。
2.两者的区别
第一,预算收支范围的差异,这是最主要的。全口径预算是包含所有政府收支的预算, 现行政府预算只涵盖一般预算和政府性基金预算
第二,外部立法机构的立法控制度不同。现代预算要求政府所有的收支都应得到立法机构的审批和授权，全口径预算管理强调立法机构在预算管理过程中的主导地位
第三,政府内部行政控制程度的区别。中国的预算权实质上分散在政府的各个部门，在全口径预算制度下,政府资金的分配权集中在财政部门的手中
(三)适应全口径预算管理要求的我国政府预算体系改革
1.我国政府预算体系改革的整体框架
我国政府的双重身份和双重职能:以社会公共管理者的身份履行满足公共需要的职能;以国有资本所有者的身份履行国有资本经营职能。
为了与我国目前实际的双元结构财政模式相适应,满足全口径预算管理的要求,并根据我国财政资金的性质采取分类预算管理,以全面反映政府收支总量、结构和管理活动,应建立如下有机衔接的政府复式预算体系
四大预算应有机衔接,相互之间依法律程序统筹调配,形成有效的资金合力。
首先, 政府一般预算仍要对国有资本经营预算中的国有企业改革成本和政策性任务进行资金支持; 国有资本经营收益作为政府财政性资金, 需要根据经济社会发展要求和法律程序,从国有资本经营预算中调剂出资金用于一般预算支出
其次, 社会保障制度从现收现付制转向统账结合的部分积累制,要求不断做实社会保险基金账户, 政府一般预算应该支持社会保险基金预算。
再次,国有资本经营预算部分收入可用于弥补社会保障支出的需要, 社会保障基金预算的资金应全部用于社会保障支出,其资金只进不出。
另外,由于政府性基金预算实行“以收定支”、自求平衡,一般不与其他三个预算发生资金上的关系。
(四)全口径预算改革的难点及相应对策
1.转向全口径预算管理的困难
(1)政府职能转变过程中对政府收支范围的界定。
(2)分税制体制下政府财力与事权的匹配。
(3)与其他相关领域改革相互协调。
(4)政府部门财政统一和预算监督问题。
2.实现全口径预算管理的对策建议
(1)明确划分政府间的财权和事权,为地方政府开源节流,适当开征能够给地方政府提供稳定收入的税种。
(2)建立多层次健全的预算管理体系,借鉴国际经验,合理有效地对预算收支进行分类,针对不同性质的预算采用不同的监督控制方式。
(3)继续推进以部门预算改革为中心的预算管理体制改革,将部门的各种财政性资金、各单位收支全部纳入预算编制;同时,进一步推进收支两条线、国库集中收付制度、政府收支分类等改革,在行政层面进一步强化控制,使预算收支管理权集中统一于财政部门。
(4)修改相关法律体系,明确人民代表大会的预算主导权。
(5)同步协调其他社会经济领域的改革。
第二节　政府预算的编制、执行与决算
预算周期管理是政府预算管理的一项重要内容。
政府预算周期起于财政年度的开始以前,而止于财政年度的结束之后。
一个预算管理的周期由预算编制、预算审批、预算执行、政府决算四个阶段构成。
知识框架
一、政府预算的编制
二、政府预算的审批
三、政府预算的执行及执行中的调整
四、政府决算
一、政府预算的编制
(一)预算编制的会计基础
政府预算编制的会计基础是收付实现制与权责发生制。
根据会计基础的不同,会计模式一般有四大类:现收现付制、修正的现收现付制、修正的权责发生制和权责发生制。
(1)现收现付制。现收现付制会计是一种记录现金收入、现金支付和现金余额的会计方法。
(2)修正的现收现付制。修正的现收现付制会计用来确认那些已经发生于年末,而且预期将在年末后的某个特定期间内导致现金收付的交易和事项。
(3)修正的权责发生制。修正的权责发生制会计是在发生时确认交易和事项,而不论现金是否收到或付出。
(4)权责发生制。权责发生制是在财务交易或经济事项发生时就进行记录和计量,而不考虑收到或付出现金的时间。
(二)政府预算编制的编制机构和时间
预算的编制工作基本上可以分为两大步骤:一是预算草案的具体编制;二是概算的核定。
编制预算草案分为两种类型:
①由财政部主持预算编制工作, 属于这种类型的国家主要有英国、德国、意大利、日本和我国等。
②由政府特设的专门预算机关主持预算编制工作,而财政部只负责编制收入预算。属于这种类型的国家有美国和法国等。
预算的核定与国家的政体相联系,西方国家预算的核定有三种类型:
①由总统核定预算草案,如美国。
②由内阁核定预算草案,如英国、法国。
③由委员会核定预算草案,如瑞士等。
我国的预算编制一般在财政年度开始前的一个季度开始
(三)预算编制的一般程序
(1)政府最高行政机关决定预算编制的方针政策。
(2)各部门、各单位具体负责编制预算。
(3)财政部门的汇总和审核。
(四)我国政府预算编制程序
(1)国务院下达关于编制下一年度政府预算草案的指示,财政部根据国务院指示部署编制政府预算草案的具体事项。
(2)中央各部门根据国务院的指示和财政部的部署,结合本部门的具体情况,提出编制本部门预算草案的要求,具体布置所属各单位编制预算草案。
(3)省、自治区、直辖市政府根据国务院的指示和财政部的部署,结合本地区的具体情况,提出本行政区域编制预算草案的要求。
(4)县级以上地方各级政府财政部门审核本级各部门的预算草案,编制本级政府预算草案,汇编本级总预算草案,经本级政府审定后,按照规定期限报上一级政府。
(5)财政部审核中央各部门的预算草案,编制中央预算草案;汇总地方预算草案,汇编中央和地方预算草案。
(6)县级以上各级政府财政部门在审核本级各部门的预算草案时,若发现不符合编制预算要求的,应予以纠正。
二、政府预算的审批
(一)预算审查批准概述
世界各国批准政府预算的权力都属于立法机构。
我国实行人民代表大会的政治制度,《中华人民共和国宪法》规定,各级人民代表大会有“审查和批准国家预算、预算执行情况的报告”的职权。
为确保财政支出总额得到控制,许多国家的预算草案要进行两阶段表决:先是就预算总量投票表决,而拨款和部门间资源配置则放在第二阶段来投票表决。
(二)我国现行的预算审批程序与内容
(1)预算草案的初步审查。
在每年全国人民代表大会会议举行的一个月前,国务院财政部门应当将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。
主要内容应包括:对上年预算执行情况的评价;对本级预算提出是否批准的意见;关于预算草案的修改意见和实现预算的建议;其他应予报告的内容。
(2)预算草案的审查批准。
中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。
(3)预算审查的内容。
政府预算审查的内容主要包括编制审查、收入审查、支出审查、平衡审查四个部分。
(4)违反预算审批与监督规定的法律责任。
三、政府预算的执行及执行中的调整
(一)政府预算的执行
我国预算执行阶段是从当年1月1日至12月31日,具体工作由财政部门负责。
1.政府预算执行的特点
(1)政府预算执行是一项经常性的工作。
(2)政府预算的执行是实现政府预算各项收支任务的中心环节。
(3)政府预算的执行情况和结果是政府预算编制的基础。
2.政府预算执行的任务
(1)组织预算收入。
(2)安排预算支出。
(3)组织预算平衡。
(4)行使预算监管。
3.政府预算执行的组织机构及其职责
各级预算由本级政府组织执行,具体工作由本级政府财政部门负责。
负责政府预算执行的组织领导机构是国务院及地方各级人民政府。国务院领导全国政府预算的执行,各级地方政府部门领导地方预算的执行。
各级政府财政部门是政府预算执行的具体负责和管理机构,是执行预算收支的主管机构。
政府预算执行的具体机构除了上述财政部门外,还针对收入和支出任务及性质的不同,分别归各专职机构负责。
在收入的征收机构中,还包括税务部门和海关。
国家金库(简称国库)是办理预算收入的收纳、划分、留解和库款支拨以及报告政府预算执行情况的专门机构。
(二)政府预算执行中的调整
所谓政府预算的调整,是指经过批准的各级政府预算,在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入,使总支出超过总收入或使原举借债务的数额增加的部分变更。
按调整幅度不同,预算调整可以分为全面调整和局部调整。
预算的全面调整是指国家对原定的国民经济和社会发展计划做较大调整时,政府预算也对预算收支的总盘子进行相应的大调整。
局部调整是对政府预算进行的局部变动。中国政府预算的局部调整方法主要有以下几种:
(1)动用预备费。
(2)预算的追加、追减。
(3)经费流用。
(4)预算划转。
四、政府决算
政府决算是指经法定程序批准的年度预算执行结果的会计报告,是政府预算执行效果的总结
政府决算由决算报表和文字说明两部分构成,通常按照中国统一的决算体系汇编而成,包括中央级决算和地方总决算。
政府决算体系与政府预算体系的构成一样,都是按照国家的政权结构和行政区域来划分的。
各级财政机关是具体负责组织政府预算执行的机关,也是政府决算的编制机关。中央决算草案和地方各级政府的决算草案,具体是由各级财政机关的预算部门负责编制。
第三节　我国部门预算的编制
知识框架
一、部门预算概述
二、部门预算的编制流程
三、部门预算的审批
一、部门预算概述
(一)部门预算的定义
所谓部门预算,是指由各级政府的各个部门编制的,将原来按支出功能分散在各类不同预算科目的资金,统一编制到使用这些资金的部门,并经财政部门审核后,由同级人民代表大会审议通过的,反映部门所有收入和支出情况的政府预算。
在我国部门预算改革中所谓的“部门”具有特定含义,是指那些与财政直接发生经费领拨关系的一级预算会计单位。部门预算改革中所指“部门”应包括三类:
一是开支行政管理费的部门,包括人民代表大会、政治协商会议、政府机关、共产党机关、民主党派机关、社团机关;
二是公、检、法、司部门;
三是依照公务员管理的事业单位,如气象局、地震局等。
(二)部门预算的主要内容
根据现行的预算分类方法,部门预算由一般预算和基金预算构成,在这两类预算之下又分为收入预算和支出预算。
一般预算收入主要是指部门所属事业单位取得的财政拨款、行政单位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入、其他收入等;
一般预算支出主要是指部门及所属事业单位的基本建设支出、挖潜改造和科技三项费用、各项事业费、社会保障支出及其他支出等。
基金预算收入包括部门按国家规定取得的基金收入,如水利部门的水利建设基金、电力部门的电力基金、铁路部门的铁路建设基金等。
基金预算支出是部门按国家规定从基金中开支的各项支出。
(三)部门预算与传统预算的异同
相同点:
(1)仍然实行“二上二下”的编报办法
(2)仍由财政部及国家发展和改革委员会、科技部、国防科工委、国务院机关事务管理局等有预算分配权的部门,按经费性质审核部门预算建议数和下达预算控制数,不改变这些部门的分配权限。
区别：
(1)预算编制的分类基础不同。
(2)预算涵盖的范围不同。
(3)预算管理的侧重点不同。
(4)预算管理的方式不同。
(5)预算编制的方式不同。
(四)部门预算编制改革的重大意义
(1)实践上,它有利于我国公共财政基本框架的形成。
(2)制度上,它有利于我国预算管理制度创新。
(3)理论上,它有利于我国财政预算理论的革新。
二、部门预算的编制流程
目前,预算编制程序仍然实行“二上二下”的基本流程:
(1)一上。部门编报预算建议数,预算从基层单位编起,报送本部门与预算需求相关的基础数据和相关资料,由财政部根据部门的基础数据和相关资料计算部门基本预算支出;按照项目管理办法填报部门项目支出预算。
(2)一下。财政部各业务主管机构对预算建议数进行初审,由预算司审核平衡,最后由预算司汇总成中央本级预算初步方案报送国务院,获批后向下形成预算控制限额。
(3)二上。各部门根据财政部下达的预算控制限额,在目级科目下自主编制本部门基本支出预算;根据财政部下达的项目支出控制数按项目编制预算,并尽量分解到目级科目;有预算分配权部门应对按规定比例预留的待分配指标进行汇总代编。
(4)二下。财政部门在对各部门上报的预算草案审核后,汇总成按功能编制的本级政府预算草案,报国务院审批后,再报全国人民代表大会预算工作委员会和财经委员会审核,最后提交人民代表大会审议。
三、部门预算的审批
部门预算的审批主要经过五个阶段：
(1)财政部门审核阶段。
审核的主要内容是:第一,预算收支是否赤字。第二,预算收支科目是否正确。第三,预算收入测算是否准确。第四,预算支出是否留有缺口。第五,预算外收支是否平衡。第六,汇总的部门预算与财政部门下达的预算支出控制数是否一致。第七,是否按规定编写预算编制说明。
(2)行政首长审核阶段。
(3)人民代表大会审核阶段。
人民代表大会审核主要分为两个阶段:初审阶段和审议阶段
(4)财政部门批复阶段。
(5)部门批复阶段。
习题
1.政府预算的基本特征有哪些 你认为其中哪一个最重要
2.单式预算与复式预算的区别。
3.政府预算编制的一般程序。
4.我国政府预算局部调整的主要方法。
5.部门预算编制的意义和主要内容。
6.简述全口径预算中预算的主要构成。

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