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第十五章 财政体制
本章要点
财政体制的内容
财政体制的类型
财政分权
政府间职责分工
政府间财政收支划分
转移支付
分税制改革
第一节　财政体制的内容和类型
知识框架
一、财政体制的概念
二、财政体制的内容
三、财政体制的类型
一、财政体制的概念
财政体制,也称“政府间财政关系”,是指为了处理政府间的财政关系,规定各级政府应承担的职责以及相应财权财力的基本制度。
具体地说,它是国家在中央和地方以及地方各级政府之间划分财政收支范围和财政管理职责与权限的一项根本制度。
二、财政体制的内容
财政体制取决于国家结构形式及政府职能的划分。
近现代国家结构的基本形式有单一制与复合制两种,复合制又有联邦制和邦联制之分。除联邦制外,国家政权总是分成中央政权和地方政权两大组成部分
在财政这一总体之内,还必须将各项财政收支具体分解到各级政府手中,分解到政府的各个部门手中,并以法律或制度形式确立起财政体制,相应规定各级政府的财权财力,不仅是各级政府履行其应有职责的财力保证
现代市场经济国家多奉行财政联邦制,各级政府的财政相对独立,只对同级立法机构负责。单一制国家也可以实行财政联邦制。
财政体制内容包括了以下几个方面:
①各级政府间财政职责的分工。②政府间收支权限的划分。③政府间的转移支付制度。
三、财政体制的类型
财政体制的核心问题是地方财政是否构成一级独立的财政主体,因而按照财政体制赋予地方财政的独立自主程度
财政体制可分为三种类型,即统收统支体制、财政包干体制、分税制分级财政体制。
1.统收统支体制
新中国成立初期实行的“地方主要收入上缴中央,地方支出由中央拨付”的体制,是典型的统收统支体制。
典型的统收统支财政体制的主要特征是:
①全国各地的主要财政收入统一上缴中央金库,没有中央拨付命令不得动用;
②地方的一切开支均需经过中央的核准,统一按月拨付;
③财政管理权限集中于中央,包括税收制度、人员编制、工资和供给标准、预决算和审计、会计制度,统一由中央制定、编制和执行;
④留给地方少许财力,用以解决农村、文教卫生事业和城镇市政建设以及其他临时性的需要。
2.财政包干体制
这一体制类型大体存在于1958年、1971—1973年、1980—1993年等年份中,主要是在20世纪80年代改革开放后得到了广泛的应用。
包干体制类型在实质上也是中央统一领导下的分级管理体制类型,但此时地方财政的独立自主地位有了较大的增强。
这种体制类型的典型特征主要有:
①将整个财政收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央财政和地方财政的分成收入,将整个财政支出划分为中央财政支出和地方财政支出。按照经济管理体制规定的隶属关系,明确划分中央和地方的财政收支范围。
②按照收支划分的范围,以包干体制确定的前一年的预算执行数为基础,确定地方财政的包干基数,并相应确定地方财政与中央财政之间的上缴或者补助数额,“一定五年不变”。
③在此基础上,地方财政“以收定支”,多收多支,少收少支,自求平衡。
④地方预算自行编制,但仍要纳入全国的统一预算之中。
⑤中央对民族自治区给予特殊的照顾。
3.分税制分级财政体制
分税制分级财政体制是西方经济发达国家普遍实行的财政体制类型。
这一体制类型在中央(联邦)财政依靠法律等手段而具有根本性的领导和控制能力的基础上,赋予了地方财政相对独立的地位,
分税制分级财政体制的主要特征是:
①按照税种划分中央收入和地方收入,即有的税种为中央税种,有的税种为地方税种。还有的税种为中央与地方共享税种。
②划分中央财政与地方财政的支出。全国性的支出归中央财政,区域性的支出归地方财政
③各级财政的主要收入以自有财源解决,主要是通过本级财政的税种来解决。
④分级财政体制的核心是中央财政和地方财政分立、自收自支、自求平衡。
1994年我国进行了分税制财政体制改革
第二节　政府间职责分工
财政体制的核心问题是如何在各级政府间形成适当的职责分工,即如何进行财政分权。
在市场经济中,政府有三大财政职能,即资源配置、收入分配和经济稳定。这三个职能具有一定的层次性,需要在中央政府和地方政府间进行合理的分工。
政府间财政分权的基本理论有：
一、财政分权的理论依据
二、政府间职责分工
一、财政分权的理论依据
(一)财政分权的重要理论
(1)施蒂格勒的分权理论——地方自治理论
地方分权两条公理
公理一:由于地方政府比中央政府更接近自己的公众,因此能更好地识别本地居民对公共产品的偏好
公理二:地方居民有权对公共产品进行投票表决,有权自己选择公共服务的种类和数量
(2)奥茨的分权理论——地方供应有效理论
对于某种公共物品来说——关于这种公共物品的消费被定义为遍及全部地域的所有人口的子集, 关于该物品的每一产出量的提供成本无论对中央还是地方政府来说都是相同的——让地方政府将一个帕累托有效的产出提供给它们各自的选民,总是要比由中央向全体选民提供任何特定并且一致的产出量有效得多。
(3)特里西的分权理论——偏好误识理论
由于信息不完全,中央政府无法像地方政府那样清楚地了解当地居民的偏好,因此在提供公共产品的过程中存在失误的可能性。而在存在偏好失误的情况下,只有地方政府来提供才有可能实现社会福利的最大化
(4)布坎南的分权理论——俱乐部理论
把地方政府比作提供公共产品的俱乐部,随着俱乐部成员的增加,现有成员所承担的公共产品成本将由更多的成员分担,但也会产生外部不经济,使得公共设施拥挤。
一个俱乐部的最佳规模是在外部不经济所产生的边际成本等于由于新成员分担成本所带来的边际节约点上
(5)蒂伯特(Tiebout)的分权理论——“用脚投票”理论
假定人们有自由的迁移权,在竞争性的地方辖区之间,人们出于自身效用最大化的考虑,会在全国范围内寻找地方政府所提供的公共产品与所征税收之间的最佳组合,选择他们最偏好的社区。
(二)财政分权的优势与不足
财政分权的优势主要有以下三点:
首先,它能使公共产品的供给更好地满足地方居民的偏好。
其次,它有利于促进政府间的竞争。
最后,财政分权有利于推动公共服务的创新。
财政分权也有不足,它有时也会导致资源的无效配置。
(1)辖区间外溢性
地方政府提供公共产品的收益或成本常常会外溢到辖区以外。假如每个辖区只管自己的事,那么这些外溢性问题就不会得到解决,资源配置就处于低效率状态。
(2)规模经济
有些公共产品的提供成本会随消费人数的增加而下降。如果各地分别提供,则会因达不到最优规模而增加成本、降低效率。
二、政府间职责分工
(一)资源配置职能的分工
根据公共产品受益范围的大小,可以将之分为国际性公共产品(全球性公共产品)、全国性公共产品和地方性公共产品。
根据收益与成本对称的原则,国际性公共产品应由各国联合提供,全国性公共产品应由中央政府提供,而地方性公共产品要由地方政府提供。
受益范围的限制,使得中央政府不能包揽所有不同范围和层次的公共产品供应,而应当按照公共产品的受益范围并考虑相应的效益外溢问题,然后合理确定政府间的职能分工。
假定一国有两组居民, D1和D2分别表示第1组和第2组居民的需求曲线,税收价格均为OP,则第一组居民对公共产品的需求量为Q1,第二组居民对公共产品的需求量为Q2
若由中央政府负责提供公共产品,则只可能存在一个统一的提供量QC(QC位于Q1与Q2之间)。则第一组居民遭受△ABC面积的福利损失,第二组居民遭受△CDE面积的效率损失
△ABC和△CDE面积的大小与Q1Q2的距离及D1、D2的斜率有关,即福利损失的大小与两组居民的需求差异及各组需求的价格弹性大小有关。
如果分别由两地的地方政府提供公共产品,则它们可以按照当地居民对公共产品的需求,分别提供数量为Q1和Q2的公共产品。此时,△ABC和△CDE的效率损失就不会出现。
地方政府接近当地人民,比中央政府更熟悉民情,因此在提供地方性公共产品上,地方比中央拥有更多的信息优势,能够按照当地人民的偏好提供产出(tailoring output to local tastes),有助于合适的公共产品数量的提供以及社会福利最大化的实现。
因此,资源配置效率职能的分工应以地方为主,中央为辅。
(二)收入分配职能的分工
收入分配职能的目标是实现社会公平。
在多级政府制度中,这一职能应主要由中央政府来承担,地方起辅助作用。原因主要有：
对居民之间的收入再分配,由于人口的流动,如果由地方政府履行收入分配职能,且地方政府间采取不同的做法,就可能产生资源配置扭曲的问题。
对地区之间的收入再分配,由于各地方之间的关系平等且独立, 贫困地区不具备强迫富裕地区无偿转让部分收入的权力,而从自身利益出发,富裕地区也很难自愿地给予贫困地区单方面的补助,这就难以改变地区间的收入分配差距。
(三)稳定职能的分工
市场经济下的稳定功能应由中央政府发挥主导作用。
稳定功能就是政府的宏观经济调控功能,如果由某个地方政府单独行使宏观调控权,因一地政策运作很可能无法与其他地区的稳定政策运作相配合,从而难以达到全国统一协调稳定的目的。
第三节　政府间财政收支划分
知识框架
一、政府间收支划分的影响因素
二、政府间收入权限的划分
三、政府间支出责任的划分
一、政府间收支划分的影响因素
政府间财政关系的核心是中央政府与地方政府之间的收支划分,影响因素主要有以下三个:
(1)国家的政体机构。
一般来说,联邦制国家地方政府的权责较大,相应的财政收支权力也较大。
(2)历史传统。
历史上有地方自治传统的国家,往往地方政府的自治权力较大,从而也拥有更多的财政收支权力
(3)政府在经济稳定和发展中的作用。
一个国家的政府在经济稳定和发展中的作用越大,其中央政府所需集中的权力就越大
二、政府间收入权限的划分
(一)收入划分的基本问题
现代政府间财政关系(财政体制)的具体形式常被称为“分税制”财政体制。
通常认为,地方政府不应该拥有充分的财权,确保中央政府可以对之进行调控
地方政府财政资金缺口或者所上解给中央政府的收入规模不应该太大, 收支应该大致相抵。
实际中,一般都是从收入本身的特性以及政府的其他目标着手划分财政收入,通常地方财政收入是不足以满足地方财政支出需要,而中央财政收远大于支。
(二)收入划分的基本思路
现代政府的主要收入来源于税收,税收可以划分为中央税、地方税、中央和地方共享税
划分税收收入主要考虑以下几个因素:
(1)所涉税种针对收入再分配或者经济稳定的目标、税基在各地区分配极为不均的税种、税基流动性较大的税种,应该作为中央税。
(2)税基流动性较小、税负不具备转嫁给非当地居民、能够帮助地方政府筹集足够的收入减少纵向财政不平衡的税种,应作为地方税。
(3)中央、地方分税应注意规模经济效应。
(4)基于受益原则的税种和使用费项目可被充分安排给各级政府,尤其适合于安排给地方政府。
最适合作为地方税的是土地税、财产税等;由于税基流动性大,消费税、资本收益税等作为中央税;其他税种,包括个人所得税、企业所得税等一般在中央和地方之间进行分享。
政府间税收划分常伴随着政府间税基分享的问题。
税基分享的方式主要有三种:
①对某一税基分别设置中央税和地方税,由两套税制共同征收;
②对某一税基只设置中央税,地方政府通过在中央税税率的基础上附加一定的比例或附加费分享;
③只设一种税,由一级政府进行征管,征得的收入在中央和地方政府之间分享。
三、政府间支出责任的划分
中央和地方政府支出责任分工的基本思路如下:
(1)全国范围内居民共同享用的公共产品和服务应完全由中央政府来提供
(2)地方政府应提供满足当地居民偏好、适合本地居民享用的地方性公共产品和服务
(3)对具有跨地区外溢性的公共项目和工程,主要由地方政府之间协调解决,但中央政府也可以在一定程度上参与
(4)调节地区间、居民间收入分配问题在很大程度上属于中央政府的职责
地方各级政府间的分工应遵循的基本思路如下:
(1)由中央政府制定政策和规范,省或州一级地方政府监督和指导,省或州以下政府具体实施。
(2)在综合考虑规模效益和受益范围之后,再决定某个项目具体由哪一级地方政府来实施。
(3)某些公共服务由私人部门提供可能更有效率。
第四节　政府间转移支付制度
知识框架
一、政府间转移支付的定义及作用
二、转移支付的种类以及不同的经济效应
三、转移支付数量的确定
一、政府间转移支付的定义及作用
政府间的收入安排和支出划分经常引起财政不平衡。国家经常需要通过转移支付来消除这些不平衡
不同级政府的自有收入和支出不匹配,就产生纵向不平衡;
同级政府之间存在财政能力差异,就产生横向不平衡
转移支付的具体做法有两种:
①纵向转移支付,即上级政府向下级政府转移支付,促进纵向财政平衡。
②同级政府之间的转移支付,即比较富裕的地方政府向比较穷的地方政府进行转移支付,达到横向财政平衡。
转移支付是指发生在各级政府之间的资金无偿转移,是通过财政补助制度完成的。
它的作用有:
(1)保证下级政府的支出需要。
(2)有助于地方财力均等化。
(3)有助于地区间利益的协调。
(4)有助于上级政府对下级政府的控制。
二、转移支付的种类以及不同的经济效应
(一)转移支付的种类
按照转移支付是否附加条件,可以分为有条件转移支付(conditional grant)和无条件转移支付(unconditional grant)。
无条件转移支付不附带任何条件,不规定转移支付资金的具体使用项目和使用方式,由受补助者自主决定和支配。
有条件转移支付有时又称分类转移支付(categorical grant),是指附带条件的补助,受补助者必须按指定的条件使用补助金 。
有条件转移支付包括配套转移支付(matching grant)和无配套转移支付(non-matching grant)。
配套转移支付要求受补助者不仅需要按指定用途使用资金,还需要提供一定数额或比例的配套资金
无配套转移支付不要求地方政府为某一公共支出项目提供配套资金,而只是要求将款项用于约定项目,专款专用
配套转移支付还可以再分为不封顶配套转移支付(matching open-ended grant)和封顶配套转移支付(matching closed-ended grant)。
后者规定了受补助政府可以得到的转移支付的最高数额,
前者不做规定。
(二)不同类型转移支付的经济效应
1.无条件转移支付
转移支付之前,地方政府的预算线是AB,与地方的社会无差异曲线ii相切于点E1,所对应的公共产品提供数量分别是B1和A1。
进行无条件转移支付之后,地方政府的预算约束线外移到A'B',新的均衡点E2出现,相应有了新的公共产品提供数量B2和A2。
2.有条件的无配套转移支付
转移支付之后,地方政府的预算线从AB变为ACB',而非原来的A'B'。社会无差异曲线不同,会导致不同的结果。
图15-4结果与无条件转移支付没有差别。转移支付之后,新的均衡点为E2,所对应的均衡数量为B2和A2。
图15-5在有条件的无配套转移支付后,新的均衡点为E2,所对应的公共产品提供数量为B2和A2(A2和A重叠)。
3.有条件的不封顶配套转移支付
在转移支付前,预算线为AB,无差异曲线与预算线相切于E1点,对应的均衡数量为G1和C1。
现在假定地方政府每安排1元的某一种公共产品的生产支出,中央政府就给予不封顶的配套补助0.2元,使得预算约束线从AB移到AB'(斜率绝对值的大小取决于该配套补助的比例)。新的预算线与无差异曲线相切于E4点,对应的新的均衡数量为G4和C4。
4.有条件的封顶配套转移支付
预算线从AB变为ADF,在AD段,中央政府按照一定比例提供补助金,在D点以下的部分(即DF段),中央政府不再提供补助金,此时的预算线斜率与AB线相同。
在新的均衡点E5处,相应的均衡数量为G5和C5。G5大于没有转移支付时的公共产品数量,但小于不封顶配套转移支付时的数量
三、转移支付数量的确定
现实中,各国转移支付的计算公式都很复杂,一般采用因素分析法来测算政府间转移支付的数额。
在美国,州收到的转移支付的数量,取决于当地人均收入、城市人口规模、州所得税的数量等因素(Rosen,2002)
决定各地可以获得多少转移支付的重要因素之一,是其税收努力(tax effort),即所课征的赋税与税收能力的比率
总之,地方政府转移支付不仅是一个财政资金的转移和弥补问题,关键是它体现了中央政府的财政平衡和财政协调的政策意图,并在一定程度上实现了各地区公共服务水平的均等化。。
第五节　我国的财政体制
知识框架
一、我国财政体制的历史演变
二、目前的政府间财政关系
三、现行分税制财政体制的问题及对策
一、我国财政体制的历史演变
20世纪50年代,我国在建立了高度集中的计划经济体制的同时,也建立了与之相适应的财政体制。
1978年以来,财政体制方面进行了三次较重大的改革:
①1980年进行了“划分收支、分级包干”(即俗称的“分灶吃饭”)的财政体制改革
②1985年,为适应利改税后国有企业上缴利润改为上缴所得税的变化,财政体制实行了“划分税种、核定收支、分级包干”的办法
③1988年以后开始实行各种形式的预算包干，包括了“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解额递增包干”、“定额上解”、“定额补助”等
不同程度的包干制存在的弊端：
①按企业隶属关系划分收入,不利于政企分开和公平竞争;同时,地方收入包干弱化了税收的调节功能
②由于预算体制和税收征管体制不合理,加上征管不严, 使财政收入流失严重
③到分税制改革的前夕,为满足各方面的要求,在财政体制上形成了多种形式并存的局面,这与市场经济所要求的建立统一和规范的财政体制的客观要求相违背
④中央掌握的专款过多,引起地方“跑部钱进”。
二、目前的政府间财政关系
中国于1994年起开始实行分税制财政体制
1994年的财政体制改革是遵循以下基本原则进行的:
①正确处理中央与地方的分配关系，调动两方面的积极性,促进国家财政收入合理增长。
②合理调节地区财力分配,推动资源配置与产业结构的优化
③坚持统一政策与分级管理相结合的原则
分税制财政体制的基本内容主要有:
1.中央与地方事权和支出的划分
中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费,调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出,以及由中央直接管理的事业发展支出
地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出
2.中央与地方收入的划分
将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种,划为中央税;
将与经济发展直接相关的主要税种,划为中央与地方共享税;
将适合地方征管的税种划为地方税,并充实地方税税种,增加地方税收入。
3.转移支付体系
政府转移支付体系是由体制补助与体制上解、中央对地方的税收返还、中央对地方财政的专项补助以及中央与地方财政年终结算补助、其他补助等几种形式构成的。
4.税收管理体制
从1994年开始,分设中央与地方两套税务机构
中央税、共享税及地方税的立法权集中在中央
税收实行分级管理,中央税和共享税由中央税务机构负责征收(新增加的共享税——企业所得税和个人所得税例外),共享税中地方分享的部分,由中央税务机构直接划入地方金库,地方税由地方税务机构负责征收。
三、现行分税制财政体制的问题及对策
1.事权以及支出的划分
事权的划分
就资源配置职能而言,地方政府要承担起资源配置的主要职能,而中央政府主要负责一些地方政府无力独自解决好的问题,如全国性公共产品的提供、省级行政区间的外溢性问题等。
就分配职能而言,这是中央政府的职能。
稳定职能也是中央政府的职能。
根据支出与事权相对应的原则，支出划分应为：
中央政府的支出应包括国防、外交、邮电、国道建设、大型工程支出、高新科技的研究与开发、大型环境治理、高等教育及社会保障、中央的司法、行政等方面的支出
地方政府的支出主要包括普通教育、市政建设、公共设施、地方道路建设、治安、消防、环卫及地方行政、司法等方面的支出。
2.收入的划分
(1)税种的划分。
应尽快将个人所得税划为中央税，原因如下：
未来个人所得税在我国税收体系中的作用将会不断提高
个人所得税收入会随着经济的波动而发生周期性的变化,因而也是中央政府稳定经济、进行宏观调控的政策工具
资源税应当设置成中央税，原因如下：
当下资源税的分享方式是按资源品种划分的,将大部分资源税划为地方收入,只有海洋石油资源税划为中央收入。使得那些富有资源的地方可以获得更多的收入,而那些资源贫乏的地方获得收入的能力较小,造成地方财政收入贫富不均。
资源丰富地方过度开发资源,形成对资源税收入的过度依赖,不利于长期合理利用资源。
资源税由地方征收还可能造成资源配置效率低下
(2)地方税体系及其管理权限问题
分税制往往要求各级政府都应有自己的主体税种。从分税制改革方案中可以看出,留给地方的税种虽然不少,但较为分散,缺乏主体税,其原因在于:
一是税种的划分,中央将提供财政收入的主要税种集中在自己手上
二是地方税系的构建存在着片面重视目前一些收入比重大的流转税税种,忽视了地方税种的培育和建设
三是地方税收的管理权限较小。
分税制框架下的地方财政应该拥有较为独立的税收立法权和发债权。至于因此可能产生的问题,应该通过颁布税收基本法和加强人民代表大会制度建设等来解决。
3.政府间转移支付体系的设计
当前的中国转移支付制度还存在一些问题
①有条件转移支付中,转移支付项目过多且政出多门;拨款目标不明确,标准不规范,随意性大,财政支出效率低下。
②无条件转移支付所占比重过大,影响了中央财政的调控。
③在无条件转移支付中,中央对地方的税收返还数额是根据基数法确定的。基数法影响了财政均等化进程
④省级以下财政体制建设的不规范,影响了财政职能的发挥。
一个有效的转移支付体系应满足以下几个条件:
①保证各级政府的财政收支平衡。
②鼓励地方政府努力征收和控制支出。
③使得各地居民享受的公共服务水平大体一致,最终实现均等化目标。
④具有透明度和稳定性。
中国各级政府间转移支付的基本目标可分解为三项:①弥补地方财政经常性缺口;②缓解横向非均衡;③体现国家政策导向。
就目前而言,我们应该废除传统的“基数法”,采用“因素法”,引入“标准收入能力”和“标准支出需求”概念。
因素法就是根据影响地方财政收支的因素来确定中央对地方的财政转移支付数额
根据中国的情况,应采取三种补助形式:
①用一般补助弥补财政缺口
②在用有条件的补助缓解横向非均衡方面
③用有条件的配套或非配套补助体现政府政策导向,同时办理中央承担的或中央委托地方承担的事务。
习题
1.简述财政体制的基本内容。
2.中央和地方政府在财政三大职能中应如何分工
3.转移支付有哪些具体类型
4.分税制财政体制的基本内容及特征有哪些
5.现行分税制财政体制的问题及对策。

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