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第四章 财政支出概论
本章要点
财政支出的分类
财政支出规模
财政支出规模增长的理论解释
财政支出规模增长的原因分析
财政支出效益评价方法
第一节　财政支出的分类
知识框架
一、财政支出的理论分类
二、财政支出预算上的分类
一、财政支出的理论分类
（一）按照财政支出的补偿性分类
这种分类方法将财政支出划分为购买性支出(purchase expenditure)和转移性支出(transfer expenditure)。
购买性支出也称消耗性支出，是政府用于购买为执行政府职能所需的商品与劳务的支出，包括购买政府进行日常政务活动所需的商品与劳务的支出和购买政府进行投资所需的商品与劳务的支出;
转移性支出是政府按照一定的形式，将一部分财政资金无偿地转移给居民、企业和其他受益者所形成的财政支出，主要包括政府用于养老金、失业救济金、贫困补助金、财政补贴、债务利息等方面的支出。
这种分类对于分析财政支出对国民经济运行所发挥的作用具有十分重要的意义。为此，这种分类也称为按照财政支出的经济性质分类。
（二）按照财政支出的目的分类
这种分类方法将财政支出划分为预防性支出(preventive spending)和创造性支出(creative spending)。
预防性支出是政府用于维持社会秩序和保卫国家安全，保证国家不受国内外敌对力量的破坏和侵犯，从而保障人民生命财产安全与生活稳定的支出。
创造性支出是政府用于改善人民生活，使社会的安全与秩序更为良好、经济更加稳定发展的支出。
财政支出的这种分类可以揭示财政支出在保持社会稳定、促进经济发展和提高社会福利水平方面的作用。
（三）按照财政支出的可控性分类
这种分类方法将财政支出划分为可控制性支出(controllable expense)和不可控制性支出(uncontrollable expense)。
可控性是指政府能否对财政支出的项目与数量进行调整与控制
不可控制性支出是政府根据现行法律或契约必须安排的支出，即在法律或契约的有效期限内，必须按规定准时、如数支付，不得任意停付或逾期支付，也不得随意削减其金额
按照这种标准对财政支出做出的分类，便于分析政府对其全部财政支出的控制程度
（四）按财政支出的受益范围分类
这种分类方法将财政支出划分为一般利益支出(general interest spending)和特殊利益支出(special interest spending)
一般利益支出是全体社会成员均能享受其所提供利益的支出
特殊利益支出是仅由社会中某些特定居民或企业能享受其所提供利益的支出
按照这种标准对财政支出做出的分类，便于分析不同社会成员对不同财政支出项目或同一财政支出项目的不同支出金额的偏好
（五）按照国家职能分类
按照国家职能对财政支出进行分类，是财政支出的一种理论分类标准，但据此将财政支出分为哪些类别则没有一个统一的结论。
按照这种标准对财政支出进行的分类，可以将财政支出与国家职能相联系，便于从财政的角度了解、分析政府活动在整个社会经济生活中的范围、方向、目的及其深度。
二、财政支出预算上的分类
财政支出预算上的分类，即对财政支出可依据政府预算所编列的支出项目进行分类
这种分类是财政支出分类中最基本的分类
按照我国２００７年１月１日正式实施的政府收支分类改革方案，我国现行支出分类同时从支出功能和支出经济两方面对财政支出进行了分类
支出功能分类主要反映政府活动的不同功能和政策目标，明确反映政府职能活动内容
支出经济分类主要反映政府支出的经济性质和具体用途，明确反映政府的钱究竟是怎么花出去的
第二节　财政支出的规模
知识框架
一、财政支出规模的衡量
二、财政支出规模增长的理论解释
三、财政支出规模增长的原因分析
一、财政支出规模的衡量
衡量财政支出规模通常可以使用两个指标：绝对指标和相对指标。
财政支出规模的绝对指标是指政府支出预算中的绝对金额，即财政支出总额
财政支出规模的相对指标一般有两个：
①财政支出总额与国民生产总值（ＧＮＰ）的比值。
②主要财政支出项目金额与国民生产总值的比值，主要是消耗性支出与国民生产总值的比值。
不论是使用绝对指标还是使用相对指标，都应考虑物价变化的影响。
（一）财政支出规模绝对量的变化
（二）财政支出规模相对量的变化
财政支出规模的变化，不仅表现在支出绝对额的不断增长上，而且还表现在支出占国民生产总值的比重不断提高上。
美国中央政府政府配置经济资源的比重在逐年增加。
从数字上看，我国政府配置经济资源的比重是下降了，但这是根据一般公共预算支出计算的数字，若考虑到政府其他预算支出等要素，政府配置经济资源的比重应该也是不断增加的。
二、财政支出规模增长的理论解释
世界各国的财政支出规模不论是以绝对指标来衡量,还是以相对指标来衡量,都呈现出不断增长的趋势。对于这一现象,西方财政经济学者提出了不同的理论解释。
其中,主要的理论解释有:瓦格纳(Adolph Wagner)的“政府活动扩张法则”、皮科克(Alan T.Peacock)和怀斯曼(Jaok Wiseman)的“公共收入增长引致说”、马斯格雷夫(Richard A.Musgrave)和罗斯托(Walter W.Rostow)的“公共支出增长的发展模型”及鲍莫尔(William Baumol)的“非均衡增长模型”。
（一）政府活动扩张法则
瓦格纳是19世纪德国的经济学家、财政学家,其关于财政支出增长原因的理论解释被其后的经济学者称为“瓦格纳法则”(Wagner’s law)或“公共支出增长的法则”(law of rising public expenditures)
瓦格纳关于财政支出规模不断增长原因的理论解释可归纳为:由于国家职能的不断扩大,从而国家活动的不断扩张是财政支出不断增长的根本原因所在。由于瓦格纳将财政支出的增长与国家活动的扩张联系在一起,所以有些人将“瓦格纳法则”称为“政府活动扩张法则”(law of expanding state activity)。
决定这种趋势的政治和经济的因素：
政治的因素：随着工业化的进行，市场关系的复杂化引起对商业法律和契约的需求，并要求建立相应的司法机构来执行这些法律。
经济的因素：①都市化和人口居住密集等现象的出现将使人们的生活和生产活动产生外溢性问题，要求政府进行调节和管理；②政府经营国有企业和因国有化而导致的国有财产的扩大，必然加强了国家对经济生活的参与程度；③政府将文教、卫生、保健、福利等事项纳入其职能范围
（二）公共收入增长引致说
皮科克和怀斯曼关于财政支出规模不断增长原因的理论解释可归纳为:尽管财政收入是财政支出的约束条件,但在社会经济发展的正常时期,财政支出会随着经济的增长而增长;在社会经济发展的非正常时期,财政支出会猛增,而在恢复正常后,财政支出却不会退回到原来的正常水平。
由于皮科克和怀斯曼将财政收入与财政支出结合在一起研究财政支出的增长,因而其关于财政支出增长的理论被称为“财政收入增长引致说”。由于他们是从财政支出变化的具体时间过程来研究财政支出的增长并将其理论用图表示为阶梯上升趋势,因此他们关于财政支出增长的理论也被称为“时间形态理论” 和“阶梯发展理论”
在社会经济发展的非正常时期，比如出现战争、饥荒和其他社会灾害，由于以下三种效应发生作用，财政支出规模也会不断增长。
（１）替代效应。在非正常时期，战争等非正常事件往往迫使政府财政支出急剧增加。为此，政府不得不提高税收水平以筹措财政资金。此时，替代效应发生了作用，即新的较高的税收水平替代了旧的较低的税收水平，政府支出替代了私人支出。
（２）集中效应。在非正常时期，中央政府往往会扩大其职责以便应付和处理各种非正常事件。此时，中央政府的收支也会相应增加，而地方政府的职责和收入则会相应收缩，这就是集中效应。
（３）检查效应。在战争结束、社会灾害消除、社会经济恢复正常后，财政支出并不会下降到原来正常时期的水平。
（三）公共支出增长的发展模型
“公共支出增长的发展模型”对财政支出规模增长的理论解释大体可归纳为：在经济发展的不同阶段都有增加财政支出的客观要求，因此，财政支出呈不断增长的趋势。
尽管人们因罗斯托和马斯格雷夫都用经济发展的阶段来解释财政支出增长的原因而将他们关于财政支出增长的理论统称为“公共支出增长的发展模型”，但实际上他们的理论解释还是有较大差别的。
罗斯托把传统经济到现代经济的经济发展过程分为传统社会阶段、为起飞创造前提的阶段、起飞阶段、向成熟推进阶段、大量消费阶段和追求生活质量阶段六个阶段。
他认为，在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较大份额；在经济发展的中期阶段，政府投资只是对私人投资的补充；当经济发展到成熟阶段后，政府支出的重点将从对基础设施的支出转向不断增长的教育、保健、福利、环保、住宅建设、文化娱乐等方面
马斯格雷夫认为，影响财政支出增长与否的因素很多，如人均收入的增长、技术变化、人口变化、都市化、税收、战争等。
他认为，在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较大比重；在以后的时期里，政府投资在社会总投资中的比重将趋于下降
（四）非均衡增长模型
鲍莫尔是美国经济学家，他在1967年发表的《不平衡增长的宏观经济学》一文中建立了一个用投入品价格上升来解释财政支出增长的模型。
鲍莫尔在其所建立的模型中，将国民经济划分为两大部门，即累进的部门与非累进的部门。由于规模经济的存在和技术的不断进步，累进部门的劳动生产率会不断提高。对于非累进部门而言，虽然其劳动生产率也在提高，但其提高的速度大大慢于累进部门。累进部门劳动生产率的提高，将引起该部门工资水平的上升。非累进部门为了得到应有的劳动投入量以向社会提供足够的服务，也不得不相应地提高工资水平，结果使非累进部门提供服务的单位成本上升。
由于鲍莫尔是从累进部门与非累进部门劳动生产率的差异导致单位成本的不同来分析财政支出增长的，所以他的理论被人们称为“非均衡增长模型”或“非均衡增长假说”。
三、财政支出规模增长的原因分析
（一）财政支出规模增长的必要性分析
财政支出规模增长的必要性是由政府职能的扩张以及与实现政府职能有关的一系列因素的变化所决定的。
１． 政府职能的扩张主要表现在以下几个方面：
（１）经济干预的加强。（２）社会福利事业的扩大。（３）工业化和都市化的影响。（４）政府机构的扩增。 （５）人口的增加。
２． 物价的上涨
由于财政支出具有“刚性”的特点，物价上涨必然要求财政支出相应地增加。
３． 科技进步
科技进步能创造出一些前所未有的新需求。
科技进步会增加政府提供产品和服务的成本。
（二）财政支出规模增长的可能性分析
能使财政收入增加的那些因素就是财政支出规模增长的可能性的决定因素：
（１）经济的增长。
（２）税制的完善和税收征管的加强。
（３）公债发行规模的扩大。
第三节　财政支出成本—效益分析
财政学主要从三个层次来研究资源配置的效率问题:一是资源在公私部门之间的配置效率;二是资源在不同财政支出项目上的配置效率;三是资源在每一支出项目上的使用效率。
财政支出的效率分析具体表现为财政支出的效益分析，主要方法有：
一、成本—效益分析法
二、最低费用选择法
三、公共劳务收费法
一、成本—效益分析法
成本-效益分析法(cost-benefit analysis)是一种在项目或方案选优中使用的经济决策方法,即根据政府确定的行动目标,提出实现各项目标的各种方案,分析比较各种方案的全部预期成本与效益,选择最优的方案。步骤有：
（一）政府拟定备选项目和备选方案
政府根据国民经济和社会发展规划确定的目标，提出若干达成这些目标的备选项目。然后，组织各有关方面的专家，就每一备选项目制定若干完成该项目的备选方案。
（二）不同种类的成本与效益的列举
成本—效益分析中所要分析的成本与效益分为两大类，即实际的成本与效益和金钱的成本与效益。
（三）成本与效益的计量
有些市场价格不是通过自由竞争形成的，对这种价格就要进行调整，用调整后的更符合实际的价格———影子价格来计算项目的成本与效益
对于无形的成本与效益，因不存在市场价格，只能用间接的方法来计量它们的近似值，方法有：（１）成本节约法；（２）成本有效性分析法；（３）生命价值法
（四）成本与效益的折现
成本与效益的折现公式如下所示：
（五）项目或方案选优
项目或方案的选优标准有三个：(1)净现值标准(B-C)； (2)效益成本比率标准(B/C)； (3)内含报酬率标准(IRR)
(六)成本—效益分析法评价
进行成本—效益分析可使我们在安排财政支出时慎重决策,既要考虑财政资金的可能性,又要考虑财政支出的必要性。
二、最低费用选择法
最低费用选择法(the lowest cost choice method),是一种确定财政支出项目的最优方案的决策方法。具体地讲,该方法是就财政支出项目的各个备选方案进行分析时,只计算每个方案的有形费用,而不计算其社会效益,以费用最低为标准来选择最优方案。
最低费用选择法主要应用于不能采用成本—效益分析法的财政支出项目,如军事、政治、文化、卫生等。其目的也是为了提高财政支出的效率。
三、公共劳务收费法
公共劳务是指政府机构为了履行职能而向社会提供的各种服务,如邮政电信、道路交通、城市供水、环境卫生、国家公园、文化教育等部门提供的服务。
公共劳务收费法(public service charging method)就是把商品买卖的等价交换原则用到一部分公共劳务的提供与使用之中,通过利用价格引导资源配置的积极作用,达到最有效、最节约地使用公共劳务,提高财政支出效益的目的。
根据公共劳务的不同性质,对公共劳务价格的确定可采取免费或低价、平价、高价三种不同的定价方法。
习题
１． 了解财政支出的各种分类及其意义。
２． 瓦格纳等西方财政经济学者是如何解释财政支出规模增长的原因的？
３． 试从必要性与可能性两个方面分析财政支出规模增长的现实原因。
４． 为什么要研究财政支出的效率问题？简单了解财政支出效率分析的几种方法。

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