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第十六章 财政赤字与公债
本章要点
财政平衡
财政赤字
公债制度
中国公债简况
公债理论
李嘉图等价定理
第一节　财政平衡与财政赤字
从政府收支对比关系来看,年度财政活动存在着平衡、节余和赤字三种状态。
知识框架
一、财政平衡公式
二、财政赤字弥补
三、中国的财政赤字
一、财政平衡公式
“财政平衡”,即“财政收支平衡”,通常是指在一个预算年度内财政收入与财政支出数量相等的状态。
如果年度内的财政收入大于财政支出,则称为“财政节余”或“财政盈余
如果年度内财政支出大于财政收入,则称为“财政赤字”。
一般认为,当财政收支差额不大时,均可以视为实现财政平衡。我国传统的财政理论中,曾经以赤字或节余占财政收入的3%为数量界限,一下三种状态都属财政平衡的表现形式。
把当年财政节余占财政收入3%以内的略有节余的状态,称为稳固平衡;
把当年财政赤字占财政收入3%以内的略有赤字的状态,称为基本平衡;
把当年财政收入与支出完全相等的状态称为完全平衡
财政收支有不同的口径,相应地就形成了不同的财政平衡公式。主要的差异体现在两个方面:
一是公债收支是否列为财政收支;
二是公债付息支出是否列入财政支出。
1.财政收支口径中包括公债收支
财政平衡公式为:
年度财政盈余或赤字=(经常收入+公债收入)-(经常支出+投资支出+公债还本付息支出)
1953—1993年间,我国一直实行这一财政平衡公式。
在20世纪90年代初期,我国还使用了“硬赤字”和“软赤字”的概念。
将公债收支列为财政收支后所出现的赤字,称为“硬赤字”;
将公债收支剔除出财政收支后的赤字,称为“软赤字”。
2.财政收支口径中不包括所有的公债收支
财政平衡公式如下:
年度财政盈余或赤字=经常收入-(经常支出+投资支出)
1994—1999年我国实行的就是这种财政平衡公式
3.财政支出口径中包括公债付息支出
财政平衡公式为:
年度财政盈余或赤字=经常收入-(经常支出+投资支出+公债付息支出)
从2000年开始,为了完全与国际惯例接轨以及恰当地反映赤字规模,我国开始实行上述口径的财政平衡公式和赤字计算口径。
二、财政赤字弥补
单就某一财政年度内出现的赤字来说,如果以前年度有财政节余,可以动用历年节余予以弥补。
对已成为常态的历年财政赤字而言,大体上有三种途径：
1.出售国有资产
2.货币融资
指政府可以通过增加货币发行来弥补财政赤字。具体来看,通过货币融资弥补财政赤字又有两种方式:
(1)直接方式。这是财政部向中央银行透支或直接借款,由此直接引起基础货币的增加并进而增加货币供应量的方式。
(2)间接方式。这是财政部向公众出售国债,随后中央银行在公开市场上购入国债,从而增加基础货币,进而增大货币供应量的方式。
3.债务融资
政府通过发行公债来弥补财政赤字,把赤字债务化的方式。
三、中国的财政赤字
1950—1978年我国财政出现赤字的年份约占1/3,可以说大体上执行的是财政平衡的政策。这与计划经济体制下财政平衡在国民经济综合平衡中的地位有关
1979—1998年间,除1981年和1985年略有节余外,其余年份都呈现为赤字,而且赤字规模也不断扩大.这个时期我国财政赤字的出现与扩大,是与经济体制改革密切相关的,是体制转轨时期各方面矛盾的综合反映
在1979—1998年的转轨时期中,政府在主观上无意于主动制造大规模的赤字。
从1998年开始,我国宏观经济的运行特征却发生了根本性的变化,由原来的供给不足转向了需求不足,由此导致我国实行了积极的财政政策。我国财政主动通过扩大赤字来刺激总需求
第二节　公债制度
知识框架
一、公债含义
二、公债种类
三、公债结构
四、公债发行
五、公债偿还
六、公债市场
七、公债负担
八、 中国公债制度简况
一、公债含义
所谓“公债”,是指国家或政府以其信用为基础,依据借贷原则,通过借款或发行债券方式而取得的收入。
公债在我国又称国债
公债具有财政性、金融性、经济性三方面属性
1.财政性
公债是一种特殊的财政收入形式,具有弥补财政赤字的功能,从而具有财政性。
财政性是公债最初始和最基本的属性。
公债的形式特征则正好相反,具有自愿性、有偿性和灵活性
2.金融性
公债是金融市场上一种特殊的金融工具,因而具有金融性。
公债无(信用)风险,因而公债利率往往成为市场基准利率,并成为其他金融资产定价的依据。
3.经济性
公债是宏观调控的一种重要经济杠杆,因而又具有经济性。
通过增债增支或减债减支的调整来决定财政政策的扩张和收缩;通过中央银行在公开市场上买卖公债券,决定货币政策的松紧
二、公债种类
1.内债和外债
按国债发行的地域分类,可以将公债分为国内公债(内债)和国外公债(外债)。
国内公债,是指政府在本国境内发行的公债,其认购主体是国内法人和本国公民,其债权人包括国内企业、组织团体、居民个人等,一般以本国货币为计量单位。
国外公债,是指政府在境外发行的公债,其认购者可以是外国政府、国际金融组织、外国企业、国外金融机构、组织团体和个人等,通常以债权国通货或具有世界货币功能的第三国通货为计量单位。
2.短期公债、中期公债和长期公债
按债务偿还期限分类,公债可分为短期公债、中期公债和长期公债。
短期公债,一般是指债务期限在一年内的公债,因其具有期限短、流动性强的特征,所以又被称为流动公债。
所谓中期公债,是指债务期限在1年以上10年以下的公债。
所谓长期公债,是指债务期限在10年以上的公债。
3.中央公债和地方公债
以发行主体为标准,可以将公债分为中央公债和地方公债。
中央公债,是指以中央政府为债务主体而发行的公债。
地方公债,是指以地方政府为债务主体而发行的公债。
4.可转让公债和不可转让公债
按是否允许上市流通交易划分,可以将公债分为可转让公债和不可转让公债。
可转让公债,也称自由流通公债,是指能够在金融市场上自由流通买卖的公债。
不可转让公债,也称非自由流通公债,是指不能在金融市场上自由买卖,而只能由政府对购买者到期还本付息的公债
5.凭证式国债和记账式国债
在我国,按国债表现形式和公众购买方式的不同,可以将国债分为凭证式国债和记账式国债。
凭证式国债是指国家采取不印刷实物券,而用填制国债收款凭证的方式发行的国债。它是以国债收款凭单的形式作为债权证明,不可上市转让但可提前兑付。
记账式国债又称无纸化国债,是指将投资者持有的国债登记于证券账户中,投资者购买时并没有得到纸券或凭证。
6. 其他分类
公债还可从其他角度进行分类。
按公债的发行性质,可以分为强制公债和自愿公债;
按公债的利率确定方式分类,可以分为固定利率公债、市场利率公债和保值公债;
按公债的计量本位分类,可以分为货币公债和折实公债;
按公债的利息支付方式分类,可以分为有息公债和有奖公债;
按公债的用途分类,可以分为生产性公债和非生产性公债等等。
三、公债结构
公债结构,是指不同种类或不同性质公债间的相互搭配以及各类公债收入来源的有机组合。
1.公债期限结构
公债期限结构,是指不同期限的公债在公债总额中的构成比例。按偿还期不同所划分的短期公债、中期公债、长期公债。
2.公债持有者结构
所谓公债持有者结构,即公债资金来源结构,是指在公债中不同性质的承购主体持有公债的构成比例。公债的持有者主体可以是居民个人、企事业单位和各类金融机构等。
3.公债利率结构
所谓公债利率结构,是指不同利率水平的公债在公债总额中的构成比例。在现实中,决定公债利率结构最为重要的因素是公债的期限结构
四、公债发行
现代公债的发行主要采用公募法、包销法和公卖法三种方法。
公募法,是指政府或政府委托的部门向社会公众募集资金的公债发行方法。
包销法,又称承受法,是指政府将发行的债券统一销售给金融机构,再由金融机构自行销售的公债发行方法。
公卖法,是指政府委托证券经纪人在证券交易所按市场价格竞价出售的公债发行方法。
五、公债偿还
公债偿还,是指政府根据发行时的规定,对到期公债支付本金和利息的过程。
公债偿还的方法和公债偿还的资金来源是公债偿还主要考虑的两个内容。
1.公债偿还的方法
(1) 买销法是指由政府按市场价格,在证券市场上买进政府所发行的公债,通过市场交易完成公债的偿还。
(2) 一次偿还法是指政府对所发行的公债实行到期后按票面额一次全部兑付本息的方法。
(3) 比例偿还法是指政府对所发行的公债采取分期按比例方式偿还本息的方法。
(4) 抽签偿还法是指政府控制每年公债还本付息的总额,但对具体债券的偿还,则通过定期抽签确定的方法。
2.公债偿还的资金来源
(1)偿债基金。偿债基金是指在政府预算中设立一个专项基金,从每年的财政收入中拨出一笔专款,专门用于偿还公债。
(2)预算盈余。预算盈余是指政府用预算盈余资金来偿还公债本息的一种方法。
(3)借新还旧。借新还旧是指政府从每年新发行的公债收入中安排一部分用于偿还到期债务的本息。
六、公债市场
公债市场,是政府通过证券市场进行公债交易的场所,是公债金融性的重要体现。
从交易的层次和阶段来看,公债市场可以分为公债一级市场和二级市场。
公债一级市场,又称公债发行市场,是公债交易的初始环节。在公债一级市场上,具体决定了公债的发行时间、发行金额和发行条件。
公债二级市场,又称公债流通市场,是买卖交易已发行公债的场所。公债二级市场可分为证券交易所交易和场外交易两种,前者是在指定的证券交易所营业厅内进行的交易,后者是在证券交易所营业厅以外进行的交易。
七、公债负担
对公债负担的理解,主要可以从债务人负担、纳税人负担和代际负担三个角度来把握。
债务人负担,也称政府负担,是指公债到期还本付息所形成的财政负担。
纳税人负担,是指政府公债还本付息的资金来源对纳税人造成的税收负担。
代际负担,是指将当代人的债务负担转移给后代人,从而对后代人造成的负担。
对于债务人负担(即财政负担),最主要的衡量指标为债务依存度。
按照国际公认的标准,债务依存度的警戒线在25%~35%。
对于纳税人负担,最主要的衡量指标为公债负担率。
按国际公认的标准,公债负担率的警戒线约为45%。
八、 中国公债制度简况
1950年和1954—1958年,为了恢复国民经济和进行经济建设,我国曾发行过“人民胜利折实公债”和“国家经济建设公债
1959—1978年间,在计划经济思维理念的指导下,我国再未发行过公债。
改革开放以后,我国就恢复了公债发行,先是国外借款,而后于1981年开始在国内发行国库券,从而进入了内外债并举的时期。
80年代,我国的公债虽有一定增长,但规模始终不大。
90年代后,我国公债发行步伐加快,尤其是在1994年后,随着财政赤字的公债化,直接导致公债发行规模的快速大幅增长。
1998年后,在实施积极财政政策的总体框架下,我国公债规模有了很大的膨胀。
由于现行预算法规定只有中央政府才能发行公债,所以公债统计只包括中央政府的显性债务负担,而不包括地方政府的隐性债务负担。
第三节　公债理论
知识框架
一、公债理论的发展
二、李嘉图等价定理
一、公债理论的发展
(一)公债有害论
法国重农学派的魁奈就曾主张“国家应当避免借债”。
18世纪英国的休谟就发出过更为严厉的警告,即“国家如果不消灭公债,公债必然消灭国家”。
他们认为：公债是把财富从农业中抽出来的行为,它导致农业失去生产和改良土地资本的后果;同时,举借公债要支付利息,也会加重国民负担,这些都不利于经济发展。
自由资本主义时期,作为古典经济学家代表的亚当·斯密坚决主张公债有害论。他的主要观点为:
①公债支出是非生产性的,政府举债就是将一国生产性的私人资本抽出来,用于非生产性的财政支出。由此,将对经济发展造成不利影响。
②国家发行公债,会使政府形成不负责任的奢侈风气。
③举债将造成一批食利阶层,鼓励人们将资金投入非生产性领域。
④举债是延迟了的税负,会给子孙后代造成还债负担。
⑤大规模举债会导致通货膨胀,引发经济危机和国家破产等等。
古典经济学的另一个代表人物李嘉图同样持有公债有害论的观点,他认为:公债是抽走了私人的生产资本而用于政府消费性用途,从而阻碍了经济增长。
(二)公债两重论
英国经济学家穆勒和德国经济学家瓦格纳提出了公债两重性的理论,认为：公债利弊兼具,应从公债的资金来源和使用方向等做具体的分析。
穆勒认为：如果将生产性资本从私人企业转向政府消费性支出,则对经济发展有害但；如果政府以公债形式举借的资金是非国内的外国资金,或虽是本国资金,但该资本所有人原本并不拟用于储蓄,或虽拟用于储蓄但并不用于生产,或虽用于生产但投资于国外,在所有这些情况下,政府所借债务对本国资本及生产并无损害。即使公债资金来源于生产性私人资本,但政府又用于形成生产领域的公共资本,那也不会产生危害。
穆勒还提议以市场利率的升降与否来衡量公债的危害程度。如果公债的发行导致市场利率的上涨,则证明有害;反之,若市场利率不被刺激,则公债为害甚微。
(三)公债无害论
凯恩斯在1936年的《就业、利息和货币通论》中将大萧条归为有效需求不足，必须通过扩张性财政政策来扩大总需求,而扩张性财政政策就意味着赤字财政政策,必然导致大量增发公债。
对古典经济学中公债有害论的观点,凯恩斯也予以否定:
①公债是税收的预征,后代人虽承担了还债义务,但他们同时也承受了债权,因此不会产生代际负担。
②公债是干预经济的工具,公债无须真正偿还,只需通过借新还旧即可,因而从长期看,并无公债负担。
③公债发行并不一定导致通货膨胀,尽管存在这种可能性,因为公债发行并不一定就要增大货币供应量,即使增大货币供应量,也并不一定就会超过经济增长的需要,从而带来货币需求量的增加。
二、李嘉图等价定理
李嘉图等价定理(Richardian equivalence theorem)在现代公债理论中居于核心地位
围绕李嘉图等价定理的种种争论,事实上构成了对凯恩斯主义财政政策有效性的争论
李嘉图等价定理所提出的命题表明:不论政府是以征税来获得收入,还是以公债来获取收入,其对人们经济行为的影响(即其经济效应)是无差别的。
(一)李嘉图最初的表述及含义
李嘉图在《政治经济学及赋税原理》中,最早表明了征税和举债在经济效应上相同的看法
如果征税和公债对消费者的消费决策是相同的,则政府发行国债时居民就会像被征税时一样,减少同样的消费支出,那么政府由发债而增加的支出所导致的总需求扩大,就会被居民减少的消费支出所导致的总需求减少抵消。因此,扩张性的财政政策将无效。
尽管政府可用发公债而不是征税筹集收入,但公债的偿还最终是要靠税收来解决,公债不过是推迟了的税收。如果每个居民都意识到公债不过是推迟了的税收,他们手持的公债面值只是等于未来等量的税负,那么他们的消费支出就不会因为公债代替了当前的税收而有不同。
(二)围绕定理的一些争论
李嘉图等价定理面临的一个难题是:
如果一部分消费者在公债偿还期前去世,那么他们就会享受到由政府以公债代替征税而产生的减税好处,从而增加了自己的消费支出。
巴罗(Barro)对李嘉图的观点予以进一步引申
消费者具有为后代留下遗产的利他动机,一个具有利他动机的消费者,不仅会从自身的消费中获得效用,而且可以从其子孙后代的消费中获得效用。
李嘉图等价定理可以在具有利他动机的消费者死于公债到期之前的情况下继续成立。
李嘉图等价定理也被称为李嘉图 -巴罗等价定理。
托宾(Tobin)从理论前提与经济现实相背离的角度分析了李嘉图等价定理失效的原因。托宾的主要观点有:
1.消费者利他的前提不成立
李嘉图等价定理要求每个消费者都是利他的, 且消费者在遗留财产给后代时必须保证遗产为正值。
在现实中, 即使是有利他动机的消费者,也可能为自己的后代遗留负值的遗产。
2.减税效应均匀分布的假设不成立
李嘉图等价定理假定,公债替代征税时所减少的税是总额税,所减少的税负均匀地落在每个消费者身上,且每个消费者都具有相同的边际消费倾向。
实际上,减税的效应不会均匀地落在每个消费者身上,每个消费者之间的边际消费倾向也是不同的。
3.税收只是总额税的假定不成立
李嘉图等价定理实质上假定税收只是总额税
现实中,绝大多数的税收并不是总额税,而是针对特定经济行为征收的,都会引起相应的替代效应。
习题
1.我国曾用过哪些不同的财政赤字口径 将公债收支全部剔除出财政收支是不是错误的
2.财政赤字的主要弥补方式有哪些
3.请解释公债负担率和债务依存度。它们分别是哪一类国债负担的衡量指标
4.如何看待公债理论的发展
5.假设你购买了1000元国债,你会把它当作资产或财富吗 由此来看,李嘉图等价定理是否成立

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