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　第二单元 官员的选拔与管理
第6课　西方的文官制度
唯物史观 运用唯物辩证史观及有关理论，通过探究西方文官制度的历史作用，学会辩证地、一分为二地看待历史问题。
时空观念 认识西方的文官制度所处的特定时空环境，抓住其特定时空背景和阶段特征。
史料实证 运用文献资料，学习西方文官制度出现的背景，探究工业革命与文官制度建立的关系。
历史解释 通过史料分析，梳理西方文官制度建立的过程，理解西方文官制度的特点。
家国情怀 了解西方近代文官制度的渊源关系，增强制度自信、文化自信，认识制度文明的世界性和时代性。
1.重点：西方文官制度出现的背景和特点
2.难点：西方近代文官制度的历史评价
基础认知
一、西方文官制度出现的背景
（一）中古时期至近代早期官员任用的弊端
1、中古时期：西欧社会管理主要依靠教士和______。后来，随着国王权力的扩大，需要处理的事务越来越多,国王往往挑选身边人来处理这些事务。国王和权贵常常凭个人的喜好随意_______给身边的人，官员也只是为国王和显贵服务，类似于仆从。
2、17-18世纪：欧美国家逐渐建立起______制度，但官员的选拔体制仍存在许多问题。少数人或集团掌握着官员的任免权，他们将官职作为__________，私相授受，导致营私舞弊、卖官鬻爵等政治乱象频发。
3、内阁制和政党政治形成后：出现了所谓的“________”。执政党一般会把官职分给党内同僚，一旦内阁重组或______更换，就要更换几乎所有政府官员。由于任期有限，新上台的官员急于捞钱。这种瓜分国家权力的做法不但造成腐败泛滥，还严重影响政府工作的___性和稳定性，降低了_______。
（二）工业革命和政府职能的推动
1、经济发展的基础：_______后，英国等资本主义国家的生产力水平大大提高。
2、政府职能的需要：政府除了维护社会治安、国防、财政和税收等____事务以外，还要担负起经济、文化和科技等新的_______管理，国家管理职能急剧____，管理的事务也越来越复杂，亟须建立有能力、能迅速处理日常事务的_______体系。
（三）启蒙思想和社会呼声
1、启蒙思想：随着“________”“___________”思想深入人心，人们要求平等参与政府工作的愿望日益强烈。
2、社会呼声：向社会开放政府公职、改革________制度以建立廉洁高效政府的呼声日益高涨。
（四）中国科举制的影响：中国古代______为西方文官制度的建立提供了借鉴。
二、西方文官制度的建立
（一）英国文官制度
1、18 世纪初：____是最早建立文官制度的国家。18 世纪初，为了防止国王通过任命官员干预议会活动，英国规定除了大臣以外，官员不得当选为_________。
2、19世纪初：为了保证政府工作不受_______的影响，英国的一些政府部门开始设立常务次官的职位。这样，英国政府的官员分为两类:一类是_____，包括大臣和政务次官或政务秘书，他们随内阁共进退;另一类是______，即文官，包括常务次官直至以下的一般政府工作人员，负责具体事务，不受____影响，长期任职。
3、克里米亚战争时期：1854年，英国与俄国在克里米亚作战。由于_______混乱，官员昏庸无能，导致英军因_______问题伤亡惨重，人们对政府官员的管理能力强烈不满。第二年，
英国颁布法令，建立不受党派干涉的_________，对被推荐的候选人进行考试。
4、1870年：英国再次颁布了法令,规定多数重要文官职位必须通过__________择优录用，文官委员会有权独立决定被录用文官的_______，对录用文官的制度进行完善，最终确立了文官制度。
（二）其他资本主义国家的文官制度
1、美国文官制度：1883年，美国国会通过文官制度________，建立了美国文官制度。
2、法国、德国和日本等国文官制度：___________后，法国、德国和日本等国的文官制度也最终建立起来。
三、西方文官制度的特点
（一）“文官”的范畴：
1、英国：西方国家的文官一般特指在__________任职的事务官。在英国，文官即公务员；
2、美国：美国_______的所有工作人员都是公务员；
3、法国：法国的公务员更是涵盖了所有_______，包括立法、行政和司法3大系统的工作人员以及________单位的人员。
（二）西方文官制度的共同特点
1、首先，公开考试，____录用。文官录用都必须经过公开考试，凡是符合法律规定的公民，只要____合适、品格优良、身体健康，无论家庭出身、性别、种族、政治信仰如何，都能参加考试，公平竞争，_______者优先得到录用。
2、其次，政治中立和工作____。文官要在__________之间严格保持中立，不对任何政党承担政治义务,不得参加政治活动，也不能公开发表自己的政治观点，必须忠实执行政府的各项政策。在内阁大臣或政府部长等政务官的领导下，文官“________”地从事自己的本职工作，不得公开向前者提出忠告或建议，一切________，包括功过褒贬，都由前者承担。
3、最后，职务常任和____晋升。和政务官的任期制不同，文官一旦获得聘用，若无严重过错或其他意外，便可____任职。同时，文官根据______得到晋升或惩罚。
（三）西方文官制度的评价
1、进步性：文官制度的建立规范了西方国家政府行政部门的_______的选用和管理，实现了政治和____的区分，既维持了代议制下政党______的特点，又保证了政府工作的稳定性和持续性，还能够吸收大批_____的人才进人政府管理队伍，有利于官员管理的_____和专业化，提高国家治理能力。
2、局限性：但是，文官制度并没能触碰_________制度，而且容易滋生___习气和僵化现象。
深化探究
探究一 英国近代文官制度建立的背景
材料：到18世纪末，英国官吏任用仍主要采用恩赐制、政党分肥制等。19世纪大批有关中国科举制度的著作在英国问世。1835年一位英国人撰文评价东印度公司采用公开考试竞争原则选拔文职人员时说：“这种中国人的发明创造在印度的充分发展，预示着或许将来有一天，它会像火药和印刷术一样，在国家制度中，引起另一次伟大变革。”1836年英国观察家默德赫斯特在著述中说：“假如我们的文职官员和副职官员在得到委任之前，能够采取某种三级考试的选拔，那么他们就不会经常出错了。”19世纪中后期，英国政府颁布了两道改革文官体制的法令，逐步建立政治中立、职务常任、强化培训、知识更新等颇具西方特色的近代文官考试制度，并被其他西方国家纷纷效仿。
——据马桦《英国文官考试研究》等
根据材料并结合所学，分析英国近代文官制度建立的背景。
提示：背景：旧的选官制度（恩赐制和政党分肥制）导致政治腐败和效率低下；中国科举制度的影响；东印度公司公开考试竞争原则的影响；（工业资产阶级、观察家等）社会力量的推动；随着工业革命的开展（工业化和城市化的发展），政府管理事务多样化和复杂化，亟需建立一支专业化和科学化的文官队伍；英国政府顺应时势，两次颁布改革文官体制的法令。
探究二 英国近代文官制度的发展
材料一：英国资产阶级革命发生后，文官产生。到18世纪末，由于“恩赐制”的影响，英国文官系统相当紊乱。文官录用权主要依靠国王、宫廷权贵和各部长官直接行使；部分高级文官通过特许证书获得职位后，也可以任命手下职员。多年来，文官管理缺少统一有效的管理监督，升迁、使用、奖惩和任免缺少常规章法，人员调配不当，工作时间长短不一。有的部门每日仅工作5—6小时，众人懒散，浮游度日。部门之间同类文官年薪差别大略在15%—50%之间。
——摘编自阎照祥《英国政治制度史》
材料二：1.通过建立适当的考试系统，选拔能干的人才从事公共服务。
2.成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员可以得到最高奖励，以此鼓励公共服务人员勤勉的工作态度和进取心。
——1853年《关于建立英国常任文官制度的报告》
（1）据材料一，概括18世纪末英国文官制度的主要特点。
（2）阅读材料二，想一想：这份报告的核心思想是什么？
提示：（1）特点：文官录用无常规可据，任凭要人指定；文官管理混乱，工作效率低下；文官薪给参差不齐，收入多寡不等。
（2）核心思想：通过考试选拔优秀人才；奖励业绩突出的公共服务人才。
探究三 美国公务员制度的建立及评价
材料一：1800年，联邦党人总统亚当斯在下台前把许多本党人士塞进了政府和法院。1801年初杰斐逊上台后，立即撤换了大批联邦党官员，代之以新执政党的人士。由此开启“政党分赃制”先河，使之在相当长时期内成为美国政治录用的基本方式。
材料二：1883年，美国国会通过了《调整和改革美国文官制度的法律》，又称《彭德尔顿法》，根据功绩制的原则，规定对政府公务员的录用，一定要经过竞争考试；考试要侧重于实际工作需要的才能和知识。法律规定了公务员政治中立的原则，通过公务员考试并被国家正式雇佣的人员，不得因政党关系等政治原因被革除职务。在此之后，美国国会又陆续通过了许多公务员管理方面的法律，使美国的公务员制度不断得到发展和完善。
——以上材料转引自瑛珺《美国公务员制度的产生及<文官制度改革法>》
（1）依据材料和所学知识，分析美国公务员制度建立的背景。
（2）依据材料和所学知识，评述美国的公务员制度。
提示：（1）背景：两党制形成后，美国政府和司法部门的职务成为党派谋取私利的工具，导致政治腐败；官员更换频繁，政府工作缺乏连续性，行政效率低下，引起社会不满。
（2）评述：公务员考试选拔，体现了相对公平和公正性，有利于防止党派借机谋取私利，有利于缓和社会矛盾；选拔的公务员具有一定的才能和知识，提高了公务员队伍的素质，提高了国家治理能力；法律规定了公务员不得因政党关系等政治原因被革除职务，保持了公务员队伍的稳定，有利于保持政策的稳定性和持续性，有利于社会发展。
1．1835年一位英国人撰文评价东印度公司采用公开考试竞争原则选拔文职人员时说：“这种中国人的发明创造在印度的充分发展，预示着或许将来有一天，它会像火药和印刷术一样，在国家制度中，引起另一次伟大变革。”据此可知（ ）
A. 火药和印刷术推动制度变革
B. 殖民扩张导致文官制度建立
C．科举制影响了西方文官制度
D. 鸦片战争促进中西文明交流
【答案】C
2. 随着社会化大工业及城市的发展，社会生活日趋复杂化、多样化，国家事务千头万绪，必须加强政治管理的专业化、科学化，19世纪中后期英美推行了文官制度改革。这主要说明（ ）
A．制度改革适应社会变革
B．文官制度推动工业革命
C．西方自然科学发展缓慢
D．垄断资本主义已经形成
【答案】A
3. 近代西方文官制度实行定期考绩，按照勤惰、政绩大小予以升降、奖惩；禁止文官介入党派活动，文官不与执政党共进退。这些规定（ ）
A. 与中国古代官员考核制度同质
B．有利于西方社会治理水平提高
C．弥补了西方多党制的本质缺陷
D．体现了西方福利制度的消极性
【答案】B
4. 有学者论述道：“英国文官制度的绝对专业化素养，使得政府能够在最低的差错和最高的效率的情况下运转自如。这个制度足以让采用不同制度的其他国家羡慕不已。”对此理解合理的是（ ）
A．文官制度是英国领先世界的根本原因
B．英国已经实现了社会政治制度的公平
C．文官制度有利于提高效率、减少失误
D．社会制度的差异推动文官制度的改革
【答案】C
5. 鉴于政党分赃制带来行政动荡、效率低下、腐败盛行，1883年美国国会颁布《彭德尔顿法》，正式建立了以考绩制为核心的常任文官制度。《彭德尔顿法》的颁布（ ）
A．反映联邦制的消极影响
B．是对1787年宪法的完善
C．杜绝了官员的政治腐败
D．提高了文官队伍的素质
【答案】D

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