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第6课
西方的文官制度
选择性必修一《国家制度与社会治理》
第二单元《官员选拔与管理》
学习目标：
1.了解西方文官制度出现的背景、建立过程及其影响；
2.了解中国科举制与西方近代文官制度的渊源关系，知道西方近代文官制度的特点及其对资本主义国家发展的作用。
核心素养：
唯物史观：通过学习，运用唯物辩证史观及有关理论，探究西方文官制度的历史作用，学会辩证地、一分为二地看待历史问题，培养学生用历史唯物主义和辩证唯物主义分析历史问题的能力。
时空观念：通过《西方的文官制度》教科书和配套课件，认识西方的文官制度所处的特定时空环境，抓住其特定时空背景和阶段特征。
史料实证：通过历史图片和历史资料提出问题、设置悬念，学习西方文官制度出现的背景，探究工业革命与文官制度建立的关系，提高学生探究分析历史问题的能力。
历史解释：引导学生运用本课教材中文献资料所提供的有效信息，梳理西方文官制度建立的过程，理解西方文官制度的特点，培养有效解读材料、自主分析归纳知识的能力。
家国情怀：通过教学让学生了解西方近代文官制度的渊源关系，增强制度自信、文化自信，认识制度文明的世界性和时代性。
政治发展特征
西方官员任用制度的演变
官员选用方式
封建制度
庄园是基本治理单位，管理主要依靠教士和封建领主直接统治人民。
资本主义
制度建立
政党政治发展
5-13世纪
19世纪
17世纪
14-16世纪
18世纪
无专门官员
赐官制
个人赡徇制
“政党分肥制”
文官制度
王权加强
民族国家兴起，国王任命亲信担任政府官员，西方文官制度的萌芽。
重要官员由议会任免，一般官员由国王和贵族控制的枢密院任免
在现代意义上的文官及文官制度形成之前 , 西方国家文职官员的演进大体上都经历了三个阶段 , 即君主专制的恩赐制时期 , 早期西方资产阶级权贵的个人恩惠制时期 , 资产阶级政党政治的政党分肥制时期 。以后 , 随着社会环境功能发生的新变化 , 文职官员阶层也发生了巨大的变化 。19世纪中期以后 , 在西方各国才陆续形成了现代意义的文官系统 。
——孙刚《西方文官制度浅析》
资产阶级政党制度日益成熟，执政党把政府职位分配给党内同僚。
1870年
1883年
1945年
英国确立文官制度
美国确立文官制度
二战后法德日等国确立文官制度
确立的背景
确立与扩展
特点与影响
鉴古与创新
1
2
3
4
目 录
CONTENTS
指经过公开考试被政府择优录用，在政府行政部门中长期固定地负责具体事务，不受党派影响的事务官。
文官
名词解释
西方国家对文官权利义务、选拔考核、奖惩监督等方面进行规范管理的制度。19世纪中后期，英国首先建立了文官制度。
文官制度
名词解释
文官：也称公务员，一般特指在政府行政部门任职的事务官。
一般是指经过公开考试被政府择优录用，在中央及地方行政机构中长期固定地担任文职工作并具有一定等级的工作人员。非选举产生和非政府任命。不与政党内阁共进退，长期任职不受党派影响，负责执行政府的政策和实施国家法令。
文官制度：又称公务员制度 ，就是由国家法律或法令规定的各级文官的分类、考试、录用、考核、奖惩、监督、培训、晋升、调动、解职、退休、保障等一系列规章制度和管理制度 。
西方国家对文官权利义务、选拔考核、奖惩监督等方面进行规范管理的制度。
政务官：由选举或任命产生，参与制定政策，与政党内阁共进退的高级官员。
概念解析
威斯敏斯特宫，又称议会大厦，是英国议会的所在地
旧制之弊与时代之需
01
—— 西方文官制度
确立的背景 ——
西欧历史上的官员管理制度
1
中古时期，由封建主直接统治人民，并不特别需要专门的政府官员。
赐官制是君主和贵族将官职赏赐给下属的任官制度。
约14世纪后，随着民族国家的兴起，中央权力加强，国家的管理职能增多，开始任命亲信执任政府官员。
文官制度的萌芽
个人赡徇制
光荣革命后由于制度尚未完善，君主贵族议员阁臣任用亲信，买卖官位，政府官职是相互赠授的礼物。
17-18C官员管理进步之处：
限制国王通过任命重要官员干预议会活动
凡是接受皇家俸禄或国王任命的官员，除各部大臣外，不得成为议会下院议员。（为以后政务官和事务官的区分及事务官不得从政奠定基础。）
选官标准：
效忠君主或领袖
旧制之弊与时代之需
2
西方国家执政党官员把政府官职作为酬劳分配给在竞选中给予自己帮助的本党党员或者个人亲信的一种任用制度。
政党分肥制的弊端
18、19世纪
进步与弊端：
打破政府贵族化传统
腐败泛滥，行政效率降低
工业革命提高了社会生产力和工作效率，政府职能扩展，亟须建立能迅速处理日常事务的职业官僚体系。
工业革命的推动
18、19世纪
思考点
工业革命犹如经济魔棍，点化出了19世纪中叶英国政治改革的浪潮，选举与考试相配套的文官制度由此诞生了。
---鲍红信《英国近代文官制度的建立》
科举制的影响
“以科举考试为核心的中国文官行政制度的创立，是中国对世界的最重要的贡献之一。”
——柯睿格（美）
启蒙思想的传播
民众教育程度提高
人人平等
天赋人权
选官制度改革势在必行
催化剂：克里米亚战争
3
1853 年11月27日，俄国与奥斯曼帝国在黑海地区爆发了海战。不久，英、法等国与奥斯曼结成同盟，对俄宣战，演变为一场改变世界格局的大战，史称“克里米亚战争”。
公元1856年，在奥地利的调停下，俄罗斯接受了停战。之后，英、法、土、撒丁（意）和俄国、奥地利签订了《巴黎和约》，保证了奥斯曼土耳其的领土完整，这场战争促使俄国在1861年开始改革，通过工业化开始向资本主义过渡。
这场战争俄军损失52.2万余人，土军损失近9.6万人，法军损失9.5万人、英军损失9.8万人。俄国为这场战争大约耗资约8亿卢布，同盟国耗资约6亿卢布。
由于政府机构混乱，官员昏庸无能，导致英军因后勤供应问题伤亡惨重。
克里米亚
众多机构相互推诿
官员玩忽职守中饱私囊
军事物资不能及时供应
英国大本钟
制度之立与各国之仿
02
—— 西方文官制度
的确立和扩展 ——
1
1702年书面考试的出现
1702年英国剑桥大学首次使用试卷对学生进行考试。后来，牛津大学也开始实行书面考试。1853年，英国东印度公司在职员任用方面采用了书面考试录用的方法。不久，英国政府也采用书面考试的办法录用文官。
3
1854《关于建立常任文官制度的报告》
4
1855《关于录用王国政府文官的枢密院命令》
建立不受党派干涉的文官委员会
对被推荐的候选人进行考试
5
1860年议会提出公开竞争考试建议
实施起来阻力很大
但民众要求公开竞争考试的呼声很高
2
19世纪初常务次官的设立
两官分途
政务官：与内阁共进退
事务官：不受党派影响，可以长期任职
6
1870年第二个关于文官制度改革的枢密院命令
多数文官职位必须公开竞争考试择优录用;
文官委员会有权决定录用文官的基本条件；
允许外交部和内政部的高级由内阁任命；
文官考试分高、低两类进行，按相应标准录用人员。
英国—最早确立文官制度
1
提出多项改革建议：
①区分文官类别
②建立考试任用制度
③统一录用标准和晋升要求
奠定文官制度基础
文官制度的起点
首相帕麦斯顿改革
局限性和不彻底性：
没有规定面向所有人进行公开的竞争性考试
没有公布考试标准
候选人推荐权仍在大臣手里
文官制度正式建立的标志
学思之窗：核心为
考试录用，奖励能者
1870年，英国再次颁布法令，规定文官委员会委员在财政部的监督下，有权独立决定被录用文官的基本条件。为了避开保守势力的压力，又规定外交部和内政部例外，某些高级官职可不经考试而由内阁直接任命。这些规定（　　）
A．反映了内阁有凌驾法律的权力 B．保证了公共行政事业的稳定C．体现了文官制度仍需逐渐完善 D．助长了官僚习气和僵化现象
C
在英国的文官制度建立过程中，先是在1855年明确规定，“通过建立适当的考试系统，选拔能干的人才从事公共服务”，后又在1870年颁布法令，“规定多数重要文官职位，必须通过公开竞争考试择优录用”。这些规定的出台（　　）
A．有利于提高英国政策的延续性 B．摆脱了政党政治对英国的影响
C．有助于对文官行政能力的保障 D．引发了英国报考公务员的热潮
C
英国文官制度的
建立和完善
【历史纵横：英国文官的退休和晋升制度】19世纪末20世纪初，英国逐步建立了文官退休制度，解除了文官的后顾之忧。英国还建立了统一的文官等级制度，不同等级的文官可以根据功绩和资历得到晋升。
美国—文官制度扩展的代表
2
分肥制对共和国的危险可能比叛乱还要大。
——林肯
1881年7月2日，美国新任总统加菲尔德在华盛顿的一座火车站遭到一个没有得到满意官职的党内支持者枪杀，身受重伤后不治而亡。这一事件( )
A.导致了政党分肥制的出现
B.促进了美国文官制的建立
C.暴露了英国文官制的弊端
D.实现了政治与管理的分离
B
导火线
【史料阅读】任何公务人员不因此而承担向政治基金会捐款的义务……任何公务人员都没有权利利用职权或个人影响去强迫别人或别的团体采取政治行动。——《美国文官法》(1883年1月)
1883年,美国国会通过了《美国文官法》。根据这个法案，美国政府形成了“两官分途”，政府官员分为具有党派立场的政治官员和不受党派力量控制的中立事务性官员，后者在美国政府中所占比例一开始只占10%，1930年80%,1970年达到85%,此后一直在85%上下徘徊。美国政府“两官分途”的形成（ ）
A.削弱了精英政治的影响
B.缓和了两党之间的矛盾冲突
C.保证了公共行政的稳定性
D.加强了联邦政府的行政权力
C
美国文官制度的诞生
行政事务不至于受政党斗争影响从而危及统治
19世纪后期，英美两国都实现了文官制度的改革。两国改革的基本内容是一致的，即：第一，对文官的录用实行公开竞争考试办法，择优录取；第二，定期考核，按能力和政绩大小予以升降奖惩；第三，文官常任，不与执政党共进退。据此可知（　　）
A．改革实现了两国政治的民主化
B．两国在政治上实行权力的制衡
C．两国在完善政府结构，适应工业化社会的需要
D．两国通过文官改革消除了官员腐败
C
有学者认为，“文官制度改革和议会改革一样，不仅推动资产阶级民主化的进程，而且对国家的政治发展产生了深远的影响”。19世纪英国著名学者约翰·穆勒当年也称，文官制度改革是英国“历史上最伟大的公务革新之一”。
英国文官制度的这种纯粹的职业性还是非常有理由值得其他实行不同制度的国家妒忌的——它能让政府在交替过程中产生的减到最小并保持最高效率。
——英.玛格丽特.撒切尔著，李宏强译《唐宁街岁月》
情景模拟：汤姆是一名立志成为优秀高级文官的毕业大学生。在遵循文官制度的前提下，你有什么建议吗？为什么这么建议？
认真备考
阿谀奉承
公开支持A党
不站队不参与
咸鱼混日子
勤奋努力
高级文官
职务常任
论绩升黜
政治中立
执行政策
公开考试
择优录用
国家之治与新弊之现
03
—— 西方文官制度
的特点和影响 ——
文官制度的特点
1
公开考试
择优录用
政治中立
工作隐名
职务常任
论功晋升
文官制度的影响
2
利
弊
规范西方国家政府行政部门事务官的选用和管理
实现政管分离，有利于政府工作的稳定性和持续性
促进了国家治理水平提高
适应政府专业化和制度化管理
把遴选精英与现代政治创新相结合
工业革命对政治发展的要求
　 任何制度都不是完美的，只能接近最优化
这支队伍被资产阶级关系的气氛所笼罩，他们呼吸的就是这种空气，他们凝固了，变硬了，僵化了，摆脱不了这种空气，他们的思想、感情、行为不能不是老样子的。
——列宁《革命的一个根本问题》
容易滋生官僚习气和僵化现象
文官人数急剧膨胀，大大增加了国家财政负担
文官层次增多，推诿扯皮
争权夺利，影响工作效率
科举文官与文化交融
04
—— 西方文官制度
的鉴古和创新——
文官制度在中国有着悠久的历史。早在春秋战国时代就有了职业文官，如春秋时的管仲、百里奚，战国时各诸候国国王所重用的大批能言善辩的游说之士等。秦始皇统一中国以后，建立了一整套管理政府官员的制度，这就是中国古代的文官制度，在两千余年的封建社会中，经过不断的发展变化，日趋成熟。特别是隋唐以后，封建政府录用官员所采取的公开考试、择优授职的科举制度，更使中国古代文官制度臻于完善。——戴小明《中国古代文官制度述论》
明清之际，随着资本主义的兴起和向海外的扩张…… 中国古代文官制度伴随东西文明的交流也被介绍到了欧洲…… 在西方学者和政治家的眼中，对“竞争考试、机会均等、择优取仕”的中国科举制度的发现，不啻于在一般人心目中哥伦布对新大陆的发现!
——戴小明《中国古代文官制度述论》
西方资本主义国家的文官制度深受中国古代文官制度的影响……但西方资本主义国家文官制度决不是中国古代文官制度的简单再现。它们在含义和性质上都是明显不同的。
——戴小明《论中国古代文官制度》
中国古代文官制度经历了漫长的历史发展而成熟，科举制度是其精髓，限期任职、回避、退休、考核、监察等制度是其有机组成部分。
1.科举与文官之渊源
公开公平竞争、择优录取
国家重视，有严格法律保障
利于国家发展、社会稳定
同
封建小农经济的产物
产生于封建专制社会，受国家最高统治者直接干预
受儒家思想影响，考试内容趋于单一
资本主义经济发展的产物
产生于近代民主社会，不受国王、内阁控制
受启蒙思想影响，考试内容综合多样
中
西
异
中国科举制 考试内容 最初为综合性考试，虽着重强调儒家经典著作，但也包括其他科目，如法律、教学和政治时事等。渐渐地，这些考试集中于文体和儒家正统观念。
西方文官制度 考试内容 分为必考科目和选考科目两种：必考科目有作文、英语、现代或基础经济、普通科学、辅助文字等5门；选考科目有文学、历史、哲学、经济、法律、政治、数学和自然科学等11门，任选6门。
西方文官制度与中国古代科举制度的异同点
英国文官考试分值表
隋文帝仅有策问，隋炀帝开考十科。唐朝考试科目很多，常设科目主要有明经（经义）、进士、明法（法律）、明字（文字）、明算（算学）。到明朝只设进士一科。进士科考的内容主要是儒家经典，主要是考八股文和试帖诗等。结构有一定的程式，字数有一定的限制，句法要求排偶。考试形式各朝不同，主要有墨义（经义和注释）、口试、贴经（填空与默写）、策问（议论）、诗赋等，到明代只有经义（围绕书义理展开的议论）一门了。
中国古代科举考试内容
同
考试选官 公平竞争 择优录用
不同
内容更丰富，专业性更强
实用性更大，规范性更强
不同的原因
2.科举与文官之异同
中国古代文官制度功能完备、制度详实、自成系统，它以官、绅、教三位一体为核心，其主宰和灵魂是皇帝。它是在封闭的环境中发展的，其实质是实行封建专制主义统治的工具，它已远远落后于时代。不过，它的某些原则和方法却闪烁出时代的光辉，为西方文官制度所继承。
西方文官制度历经一个多世纪的不断变革与完善，以其强大的生命力为各国政府所效法，使之超越国界、超越社会制度存在和发展。中国文官制度这份古老的中华文明也因之被传承与再造，融入人类政治文化的宝库。
结 束 语

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