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英国文官制度的这种纯粹的职业性还是非常有理由值得其他实行不同制度的国家妒忌的——它能让政府在交替过程中产生的脱节减到最小并保持最高的效率。
——［英］玛格丽特·撒切尔著，《唐宁街岁月》
第6课 西方的文官制度
课标：了解中国科举制与西方近代文官制度渊源关系，知道西方近代文官制度的特点，以及对近现代中国公务员制度的影响。
西方的文官制度
文官制度：西方国家对文官权利义务、选拔考核、奖惩监督等方面进行规范管理的制度。
一、西方为什么要建立文官制度？
二、西方文官制度的怎样建立的？
三、西方建立的文官制度有何特点和影响？
一、西方为什么要建立文官制度？
（1）中古时期
治理主要依靠教士和封建领主（无专门官员）
约14世纪后，随着民族国家的兴起，中央权力加强，国家的管理职能增多，国王需要更多的职业官员协助统治和管理，于是开始任命亲信担任政府官员。主要选取标准是效忠国王。他们类似于国王的家臣或仆从，官职、薪俸都依赖国王的恩赐，因此这种官员选用方式被称为“恩赐制”或“赐官制”。
（2）中古后期
恩赐官职制
1.西方传统的选官制度
（3）17-18世纪
个人恩赐制
（光荣革命后）执政的大地主贵族和大资产阶级也享有恩赐权，重要官员由议会任免，一般官员由国王和贵族控制的枢密院任免。这些人往往利用手中的权力向求职者索取佣金。
到19世纪，英国的两党制日益成熟，内阁开始由竞选中获胜的政党组成。于是哪一个政党在竞选中获胜上台执政，就把各种官职作为胜利果实进行公开分赃，分给他们的支持者。所以每次执政党的更替和内阁的变迁，都要引起政府人员的大换班。
——鲍红信《英国近代文官制度的建立》
（4）19世纪以来
政党分肥制
把公职当作某政党执政后的战利品进行瓜分
材料：17世纪中叶以前国家官吏由国王任命，官吏的选用和升迁凭门第出生和对国王的忠诚。……不学无术游手好闲之徒充斥官场宦海。到19世纪，英国的两党制日益成熟，内阁开始由在竞选中获胜的政党组成。于是哪一个政党在竞选中获胜上台执政，就把各种官职作为胜利果实进行公开分赃，分给他们的支持者。所以每次执政党的更替和内阁的变迁，都要引起政府人员的大换班，使政府工作混乱。
——摘编自鲍红信《英国近代文官制度的建立》
恩赐官职制
政党分肥制
思考：材料提及哪些传统选官制度？会带来什么样的弊端？
西方传统选官制度的弊端
传统选官制度易造成腐败泛滥,影响政府工作的连续性和稳定性，降低行政效率等弊端。
美国加菲尔德总统的任期正处于从政党分肥制时期，其上任半年后被一个没有得到满意官职的党内支持者刺杀，深受重伤，两个月后不治身亡。
1.历史因素：传统选官制度的弊端凸显；
材料 ：（19世纪前期）生产力水平的大提高导致政府管理职能的膨胀，政府面临着许多新课题。工业资产阶级要求参与行政管理，建立一个廉洁而高效的政府，更大程度地维护他们的既得利益。……工业革命犹如经济魔棍，点化出了19世纪中叶英国政治改革的浪潮，……文官制度由此诞生了。
——摘编自鲍红信《英国近代文官制度的建立》
据材：19世纪前期英国生产力为何会大提高？资阶希望建立什么样的政府？需要一个怎样的官僚体系？
工业革命
1.现实之经济上：工业革命的推动
一、西方为什么要建立文官制度？
如何理解工业革命推动文官制度建立？
政党更换频繁
工业革命
生产力提高
社会分工复杂
政府职能扩大
亟需新的职业官僚体系
经济基础
上层建筑
工资阶提出建立稳定、持续、廉洁、高效的政府
3.现实之民意上：
民众希望开放公职改革官员录用制度
材料：随着教育程度的提高，人们要求平等参与政府工作的愿望日益强烈。于是，向社会开放政府公职、改革官员录用制度以建立廉洁高效政府的呼声日益高涨。
材料五：日本《明治时期教育普及率》
材料：1853年，英国三万五千名英军士兵围攻塞瓦斯托波尔要塞，却只有不到半数能够回国。士兵们忍受严冬的暴雨，却得不到像样的补给和医疗救助，竟有一万六千多人死于后勤的短缺。这使得全国人民极其愤慨，并在议员们的强烈攻击下，使得当时的内阁被迫辞职。英国的克里米亚战争失败成为英国近代文官制度确立的催化剂。
石板画：克里米亚战争中英国伤病士兵们在寒冷中挣扎
催化剂：英国克里米亚战争失败
外部因素：中国科举制提供了借鉴
材料：1983年美国联邦人事总署署长艾伦 坎贝尔教授来华讲学时曾说：“当我接受联合国的邀请来中国讲授文官制度的时候，我深感惊讶。因为在我们西方所有的政治学教科书中，当谈及文官制度时，都把它的创始者归于中国。”
1、西方传统选官制度的弊端凸显；
2、工业革命的推动；
3、民众要求建立廉洁高效政府的呼声高涨；
4、催化剂英国克里米亚战争失败
一、西方为什么要建立文官制度？
5、中国科举制度提供借鉴；
西方文官制度是随着资本主义政治、经济不断发展而逐步建立和发展起来的， 是工业社会发展到一定阶段的产物。任何制度的产生都是一定时代的产物。
二、西方文官制度的怎样建立的？
英国是西方最早建立文官制度的国家。
19C初
1853
18C初
1854
1855
1870
除大臣外官员不得当选下院议员
设常务次官
政务官：包括大臣和政务次官或政务秘书，他们与内阁共进退。
事务官：即文官，包括常务次官直至一下的一般政府工作人员，负责具体事务，不受党派影响，长期任职。
“两官分途”
实现了政治和管理的区分，既维持了政党轮流执政的特点，又保证了政府工作不受政府更替的影响，保持稳定性和持续性。
《关于建立常任文官制度的报告》
奠基
二、西方文官制度的建立
1、英国建立
英东印度公司书面考试录用职员
形式探索
19C初
1854
18C初
1855
1870
19C末—20C初
除大臣外官员不得当选下院议员
设常务次官
设文官委员会
《关于建立常任文官制度的报告》
完善考试录用制度
文官退休等级制度
奠基
初步建立
最终确立
完善
二、西方文官制度的建立
1、英国建立
英国现代文官制度最终确立，也意味着世界上第一个常任文官制度的建立
回顾英国文官任用制度的发展的整个历程，……它有着自己鲜明的特点，渐进性的特点。……不同的时期，都有某些过时的旧制度退出历史舞台，也有某些适应形势需要的新制度产生出来。但这些变化都是徐缓渐进式的，这样，旧制度在消失之前，总有一段逐步萎缩、蜕化期，新的文官任用制度在诞生之前，也基本上都有一段逐步孕育和成长时期。这样的制度变迁，相对平稳，避免了很多不必要的社会动荡。
——范文超《英国文官任用制度变迁初探——以新制度经济学为视角》
英国文官制度的发展经历了一个由浅入深的不断完善的过程；
制度的改革具有渐进性、艰巨性以及连续性，任何一个制度在形成过程中都有继承、都有创新。
通过英国文官制度确立及发展的进程，我们得出什么认识？
1883年，美国国会通过了《美国文官法》，建立了美国的文官制度。
1946年，法国颁布了统一的公务员法，开始将文官的管理纳入法治化轨道。
1949年，联邦德国制定了《德意志联邦共和国基本法》，对帝国官制进行了一系列改革，1950年又颁布了《德意志联邦共和国公务员法》，形成比较完整的现代文官制度
1947年，日本通过了《国家公务员法》，其主要内容有文官实行公开考试，择优录取，实行功绩制等。
2、制度扩展
——其他资国家以英国文官制度为基础，结合本国实际，建立文官制度
三、西方建立的文官制度有何特点和影响？
（英国）确立了文官考选制度。规定由独立于党派政治之外的文官委员会来主持文官考选事宜，采取公开竞争、择优录用的方式选拔文官；……文官作为从事具体的行政管理及法令实施工作的人员，不受选举与执政党更迭的影响，只要无过失就不受免职处分，可一直工作至退休。（文官可根据工作成绩得到晋升或惩罚）文官不得参加政治活动，不得兼任议员或政务官员，不得参加政党和营利性经济活动。
——摘编自范文超《英国文官制度变迁初探》
阅读下列材料并结合教材，以英国为例分析西方文官制度的特点。
选拔方式：
公开考试和择优录用
政治立场：
政治中立和忠实执行
任职升迁：
职务常任和论功晋升
【情景模拟】约翰是英国一名立志成为优秀高级文官的毕业大学生。在遵循文官制度的前提下，你有什么建议吗？为什么这样建议？
认真备考
阿谀奉承
公开支持A党
不站队不参与
咸鱼混日子
勤奋努力
高级文官
公开考试
择优录用
政治中立
职务常任
论功晋升
小故事：首相帕麦斯顿荐举一个亲信参加文官考试，结果落选。英国文官委员会依法办事，不但拒绝了首相的“私下关照”，甚至不准其索取试卷回家查看。
2、影响
①规范了西方国家政府行政部门事务官员的选用和管理，
实现了政治与管理的分离，有利于政府工作的稳定性和持久性，
促进了国家治理水平的提高。
（1）积极方面
三、西方建立的文官制度有何特点和影响？
年份 1871 1891 1901 1914 1922 1939
文官人数 53847 79241 116413 180900 317721 387400
材料4：赵竞《英国文官制度改革研究（1853—1870）》
①文官人数增多，加大国家财政负担；
（2）消极方面
②容易滋生官僚习气和僵化现象；
官员层次增加，一定程度上影响了政府工作效率。
本质上：维护资产阶级统治的工具
材料：英国文官制度的问题主要存在于部门和部际磋商之间，为处理专门问题设立的部际委员会往往成为扯皮的场所，迄今还没有看到谁能提出有效的解决办法。但大量官僚主义的现象严重存在，似乎不在中央各部，而在庞大的管理社会福利的政府机构之中。这里人员众多，规章繁琐，行政开支浩大，工作差错最多，是英国行政管理上的一个老大难问题。
——冉隆勃《文官制度在英国政治中的特殊作用》
西方的文官制度
西方文官制度出现的背景
西方文官制度的建立
西方文官制度的特点和影响
西方传统选官制度的弊端凸显
工业革命的推动（根本原因）
启蒙思想的影响和教育程度的提高
中国科举制度、英国大学考试制度等的影响
英国文官制度的建立
美国文官制度的建立
其他国家文官制度的建立
西方文官制度的特点
公开考试，择优录用
政治中立和工作隐名
职务常任和论功晋升
西方文官制度的影响
有利于政府工作的稳定性和持久性
容易滋生官僚和僵化现象，影响政府的工作效率
本课小结：
中国科举制考试内容 最初为综合性考试，虽着重强调儒家经典著作，但也包括其他科目，如法律、教学和政治时事等。渐渐地，这些考试集中于文体和儒家正统观念。
西方文官制度考试内容 分为必考科目和选考科目两种：必考科目有作文、英语、现代或基础经济、普通科学、辅助文字等5门；选考科目有文学、历史、哲学、经济、法律、政治、数学和自然科学等11门，任选6门。
创新是进步不竭动力
西方文官制度与科举制的比较
项目 西方文官制度 科举制
产生时期
权力情况
思想来源
考试内容
相同点 资本主义经济发展的产物，产生于近代民主社会
不受国王、内阁控制
受启蒙思想影响
考试内容综合多样
封建小农经济的产物，产生于封建专制社会
受国家最高统治者直接干预
受儒家思想影响
考试内容趋于单一
公开公平考试竞争、择优录取；（特点）
国家重视，有严格法律保障；（特点）
利于国家发展、社会稳定。（作用）
1.英国是君主立宪制国家，政府机关中弥漫着贵族化的阶级、身份和地位的观念。次一等级的人员很难晋升到高一等级中去。报考不同等级公务员的人受到严格的教育资格及年龄限制。导致近代英国文官制度贵族化色彩浓厚的原因，最有可能是（ ）
A、资产阶级民主程度较低B、英国社会全由贵族主导
C、深受英国历史传统影响D、资本主义发展不够充分
C
实战演练
2.在美国文官制度中，除了选任的政府官员外，其他具有秘密性、专门性或临时性的官员，均不由考试任命，不受有关考试制度的法规限制。此类人员在公务员人数中所占比例较大，其任免进退主要受政党政治的支配。这表明美国的文官制度（ ）
A、重视通才的任用 B、具有政治化倾向
C、受政党完全控制 D、重视专才的任用
B
3.有学者认为：文官制度确立以后，由于文官的职业有保障，社会地位较高，待遇优厚，文官队伍比较稳定，极少有人中途辞职或退职。文官是政府政策主要执行者和日常工作的主要承担者，他们不与内阁共进退，执政党的更换基本上与他们无关，所以他们可以保证政策执行的连续性，避免周期性动荡。据此能够得出的结论是
A、文官制度决定西方国家的政治走向
B、文官制度已成为西方政治的稳定器
C、文官制度保证了西方国家长治久安
D、文官制度杜绝了西方政府腐败现象
B

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