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（10）中国古代政治制度的形成与发展
【探学新知】
一、先秦时期的政治制度
1.夏朝
（1）建立时间：约公元前2070年，禹建立。
（2）制度：世袭制代替了禅让制。
2.商朝
（1）体制：实行内外服制，商王直接控制内服王畿地区，王畿四周是外服。
（2）特点：已经有较系统的国家机构和分掌内外服各类事务的官吏。
3.西周
（1）分封制
天子地位 天子是国家最高统治者，控制着镐京和洛邑附近的王畿地区
分封对象 同姓贵族、异姓功臣或旧贵族
诸侯权力 分封卿大夫，卿大夫再分封士，形成贵族等级分封序列
享有受封土地上的统治权
诸侯义务 服从周天子的政令，承担对周王室的义务
（2）宗法制：周天子与各级贵族都实行嫡长子继承制。
（3）认识
①分封制是较内外服制更进一步的政治制度。
②分封制与宗法制相配合，政治权力分配与血缘关系相结合，是西周政体的基本特征。
4.对商周政体的认识
（1）商周政体中的原始民主传统，对君主的权力有制约作用。
（2）国家遇到重大问题时，君主要征求平民“国人”的意见，国人也可以通过舆论来影响朝政。
（3）原始民主传统在春秋各国政治中仍然有一定影响。
5.春秋战国
（1）春秋时期，随着社会经济的发展和宗法血缘关系的瓦解，贵族等级分封制开始解体。
（2）战国时期，君主权力加强，郡县制、官僚制等封建政治制度开始产生。
二、秦朝的政治制度
1.背景：秦的统一结束了长期战争的混乱局面，在全国范围内建立起中央集权的政治制度。
2.表现
（1）皇帝制度：秦朝政治制度的核心，一切政治、军事、法律事务的决定权都在皇帝手中。
（2）三公九卿
①职责
丞相 百官之长，分左、右，秉承皇帝旨意，统领众官，丞相府是行政中枢所在
太尉 最高武官，掌军事
御史大夫 副丞相，协理国政，掌管图籍、文书，又是最高监察官
九卿 下设若干部门，处理具体事务
②意义：三公九卿共同组成中央政府，国家重大事务往往由公卿进行廷议，最后由皇帝裁断。
（3）郡县制度
①背景：总结春秋战国以来“天下共苦战斗不休”的历史教训。
②内容
a.地方行政机构：分为郡、县两级。
b.地方最高行政机构：郡，置郡守、郡丞和郡尉，另设监御史掌监察。
c.县：郡下设县或道，根据户数的多少，置县令（长）、县丞、县尉。
d.郡县主要官吏都由中央直接任命。
（4）文书行政
①各级官僚机构以文书推行行政管理。
②建立了以邮传为中心的文书传送系统，以保障皇帝和中央的政令能够传送到全国各地。
三、两汉至明清时期政治制度的演变
（一）中央行政制度
1.汉朝
（1）特征：汉承秦制，中央行政制度仍为三公九卿制。
（2）表现
①中外朝制度：汉武帝设立中朝，中央行政中枢的权力逐渐由丞相转移到皇帝亲信手中，从而使外朝丞相的权力大大削弱；西汉晚期，中朝尚书的权力逐渐增大。
②尚书台：至东汉，刘秀将尚书台确立为新的行政中枢，三公权力受到削弱。
2.隋唐：三省六部制
（1）内容
①分工：中书省是受命于皇帝的决策机构；门下省是审议封驳朝廷政令的机构；尚书省是执行机构，下设吏、户、礼、兵、刑、工六部，分工处理各项具体政务。
②职位：三省长官分掌宰相职权，他们共同议政的地方叫政事堂。
（2）影响
①标志着中央行政制度发展到一个新阶段，三省由皇帝直接掌控。
②体系完整，职责分明，相互制约，可以有效履行封建国家的不同职能。
3.宋朝：最高行政长官是同中书门下平章事，为宰相之职。
4.元朝：实行中书省总理全国政务的中枢制度。
5.明朝
（1）措施
①废丞相：1380年，明太祖废除中书省和丞相，亲理政务。
②设内阁：逐步建立起内阁制，内阁大学士备皇帝顾问，协助皇帝处理各种政务，内阁逐渐成为事实上的行政中枢。
（2）影响：封建君主专制发展到更高阶段。
6.清朝：雍正帝设立军机处，由军机大臣直接秉承皇帝旨意，处理军国大事。军机处逐渐成为掌管处理全国军政事务的中枢。
（二）地方行政制度
1.汉朝
（1）沿袭秦朝的郡、县二级制。
（2）王国和侯国并存。景帝、武帝后，诸侯国的权力被不断削弱，不再对中央构成威胁。
（3）东汉晚期，原来的监察区“州”变为一级行政机构，形成州、郡、县三级制。州刺史拥有行政权和领兵权，形成内轻外重、干弱枝强的局面。
2.魏晋南北朝：主要是州、郡、县三级制。
3.隋朝：废郡，以州统县，实行州、县二级制。
4.唐朝
（1）根据山川形势把全国划分为10道，后增至15道，作为中央派出的监察机构。后来，道变成州、县以上的一级行政实体。
（2）唐中期以后，在一些战略重地设节度使统兵征战，部分节度使兼并役使州县，拥兵自重，形成藩镇割据势力。
5.宋朝：形成路、州（府）、县三级制。
6.元朝
（1）机构：在地方设置行中书省，作为中书省在地方的派出机构，掌管一省政务，简称“行省”。后来，行省演变为地方常设的最高一级行政机构。
（2）影响：行省制的确立是中国古代地方行政制度发展史上的一次重大变化，形成了省、路、府、州、县的多级行政制度。
7.明朝：废行中书省，但省的格局并未改变，原行中书省的权力由布政使司、按察使司、都指挥使司分割；向各省派出巡抚、巡按，逐渐总揽一省之权。
8.清朝：巡抚成了一省长官，又设总督掌管一省或数省军政大权。明清时期，省之下设府（州），府之下设县（州），形成省、府、县三级行政制度。
【预习自测】
1.战国以前，封君是其封地范围内的世袭统治者，而战国时期的封君只能收取封地的赋税以代替俸禄，封地的行政不是由国家委派的官吏管理就是由国家派来的“相”来管理，而且封君也不再有世袭封地的权利。这表明战国时期( )
A.官僚制逐步确立 B.家国同构模式开始出现
C.分封制仍然存在 D.社会等级秩序遭受破坏
2.《左传·桓公二年》（公元前710年）记载道：“夏四月，（鲁桓公）取郜（郜国）大鼎于宋（宋国贿赂鲁国），纳于大庙，非礼也。臧哀伯谏曰：‘君人者，将昭德塞违……今灭德立违，而置其赂器于大庙，以明示百官。’”这表明当时( )
A.周天子专制集权弱化 B.礼乐秩序遭到了破坏
C.社会转型任务已完成 D.世袭制度逐渐被摒弃
3.秦政权制定多种律令来保障文书的制作、传递与保存、其中文书制作的格式和规范称为“式”。例如，里耶秦简中的行政文书，就严格遵循了“式”的要求。“式”的推行说明秦代（ ）
A.统一了文字度量衡 B.依靠严刑峻法统治
C.文书行政的标准化 D.地方治理日趋完善
4.秦郡的划分，基本上是以山川为界（如表所示），郡的辖区范围与自然地理区域颇为吻合。
表现 示例
每个秦郡大体即是按照一个地理单元来划分 汉中郡的范围与汉中盆地大体相当。南阳都的辖区也即相当于南阳盆地
如果自然区域的范围比较大，就分设为两郡 云中与九原两都共同管辖河套冲积平原。巴郡和蜀郡一起统辖四川盆地
每郡大多以一个肥沃的盆地或平原为核心，然后推广到四周的高原或山地 北地、上都、上党、太原、河东、代郡、雁门等郡都属于这种情况
这反映了( )
A.地理环境决定行政区的划分 B.政治统一消解地方割据威胁
C.耕地是农业发展的重要基础 D.犬牙交错的划界原则被改变
5.尚书令始于秦，本为少府属官；汉武帝时，成为中朝重要成员；东汉时，“天下枢要，在于尚书”；魏晋以后，事实上即为宰相之任；隋唐时，成为三省中枢体制的重要组成部分。这一演变表明尚书令( )
A.所属机构分工渐细，行政效率降低 B.权力升降无常，取决于皇帝的喜好
C.由内廷官到外朝官，政治权力递减 D.职官变迁频繁，凸显中枢决策矛盾
6.某同学在学习了秦汉至唐宋宰相机构演变的知识之后，整理出了下表。
① 宰相人数越来越多，任职资格越来越低
② 机构分权越来越细，彼此牵制越来越强
③ 内侍机构权力扩张，取代外朝宰相机构
④ 立新不废旧，但实权逐渐转移至新设机构
据此判断，秦汉至唐宋宰相机构的演变( )
A.提高了中央行政效率 B.强化了君主专制统治
C.有利于加强中央集权 D.保障中央决策合理化
7.西晋至唐初，皇子皇弟封王开府，坐镇地方，手握重权。唐玄宗在京城专门修建一座大宅邸，集中安置诸王，由宦官管理，称为“十王宅”，又仿此建“百孙院”。此后，唐朝沿用该制度。由此可知，唐后期对皇子皇孙的安置( )
A.削弱了藩镇势力 B.强化了分封体制 C.凸显了专制集权 D.动摇了宗法制度
8.魏晋时期，州郡拥兵，刺史、郡守多带将军号。同时，以军将为都督，或都督一州、数州、一郡、数郡，而都督兼领州刺史、郡太守，既统军事，又理民政。这表明魏晋时期( )
A.职官设置双轨制 B.政权更迭频繁 C.地方政权军事化 D.中央集权加强
9.北宋使用地方行政体制分离制，在每一高层政区建立多个机构，高层行政组织的数目数倍于高层政区数，中央的行政幅度剧增。以北宋熙宁以后为例，全国共二十三转运使路，每路有漕、宪、仓三个机构，高层行政组织数超七十个。这一制度设计主要目的是( )
A.稳定国家行政成本 B.提高中枢决策效率
C.强化君主专制权力 D.分化地方行政权力
10.元代政区层级既多，又采用复式统辖关系，且每级政区的首长都由蒙古人或色目人担任。因此形成了一套复杂而烦琐的行政区划体系，其各层次之间的关系如下图所示。这一行政区划体系( )
A.体现“山川形便”的原则
B.提高了政府的行政效率
C.基本沿袭宋代行政体制
D.有利于中央有效控制地方
11.中国古代历来有“太子者，国之根本”之说，明朝皇帝明神宗为册立太子与大臣及后宫势力前后纷争十五年之久，史称国本之争。明神宗有意放弃皇长子，立宠妃郑氏的儿子为太子，但受到阁臣与皇太后的极力反对，最终立皇长子为太子。这说明( )
A.外戚势力左右政局 B.中央集权制度逐步走向衰弱
C.内阁行使决策大权 D.祖制和封建礼制制衡着皇权
12.有史家认为，及至清代，总督、巡抚成为省级正式的行政长官，几经调整后定型为18行省，8总督、15巡抚的格局。总督、巡抚通常加都察院和兵部之衔，以示节制、监察全省布政使、按察使、提督、总兵等全省文武官员之意。督抚并设的省份，总督侧重军事，巡抚侧重民政。材料表明清代( )
A.行省为中书省派出机构 B.都察院加强监察地方
C.地方行政长官责权不清 D.地方适度集权与分权
13.阅读材料，完成下列要求。
材料一 《史记·夏本纪》写道：“禹为姒姓，其后分封，用国为姓，故有夏后氏、有扈氏、有男氏、斟寻氏、形城氏、褒氏……”研究甲骨文的著名学者董作宾认为，殷墟卜辞中的侯、伯、子、男诸称谓在殷商时期皆可为诸侯的爵称，商代已经形成了较为成熟的分封制度，这与西周推行的分封制度是相同的。
材料二 作为周室屏藩的诸侯，是经过周天子的册封而后成立的。分封制度下的诸侯国是一种通过人为的途径组织起来的兼具邦国规模与周朝地方组织双重性质的共同体，不同于过去那种由古代氏族部落各自分藥繁衍而形成的族邦组织。那些在夏商时期构成当时“天下万邦”政治格局的所谓“邦”、所谓“国”，都不是夏商王朝人为分封的结果，而是早已存立于世的地方组织。
——摘编自沈长云《论殷周之际的社会变革为王国维诞辰120周年及逝世70周年而作》
材料三 汉唐地方层级都发生过从二级向三级的转换，二级制度所面临的主要问题是中央直接管理地区过多，负担较重，于是增设州等层级，协助中央对地方的监督、管理。但增设的层级，往往容易变成实际的一级行政区，引发割据问题。
宋代的统治者发展了“虚三级”的体制，即路、州、县三级。路没有统一的行政机构和单一的行政长官，与州牧、藩镇节度使不同，路一级由帅、漕、宪、仓四司共同构成，地方事务一分为四；在州之上，不存在单一的行政区划，比如这个州的帅司、漕司、宪司是属于某一路的，而它的仓司属于另一路，这虽然容易造成管理的复杂和混乱，但是不容易导致地方长官权力过于集中；州可以不通过路直接向中央奏事。宋代地方制度的设计，体现了“防弊”与“分权”的原则，使宋代的地方政府虽是三级制，但没有造成东汉末、唐后期地方割据的情况。
——摘编自叶炜著《中国古代史十四讲》
（1）辨析材料一和材料二中的“分封”概念的不同。
（2）阅读材料三，结合所学，从地方与中央关系的角度，分析宋代的路与汉代的州、唐代藩镇的异同。
14.“封建一郡县”之辩是古代政论的重要命题，也是因时而异、价值多元的命题。阅读材料，回答问题。
材料一 始皇置酒咸阳宫，博士七十人前为寿。仆射周青臣进颂曰：“他时秦地不过千里，赖陛下神灵明圣，平定海内，放逐蛮夷，日月所照，莫不宾服。以诸侯为郡县，人人自安乐，无战争之患，传之万世。自上古不及陛下威德。”始皇悦。博士齐人淳于越进曰：“臣闻殷周之王千余岁，封子弟功臣，自为枝辅。今陛下有海内，而子弟为匹夫，卒有田常、六卿之臣，无辅拂，何以相救哉？事不师古而能长久者，非所闻也。今青臣又面谀以重陛下之过，非忠臣。”
——《史记·秦始皇本纪》
（1）材料一中“周青臣”与“淳于越”争论的焦点是什么？根据材料一概括他们各自的理由。
材料二 唐兴，制州邑，立守宰，此其所以为宜也。然犹桀猾时起，虐害方域者，失不在于州而在于兵，时则有叛将（藩镇将领）而无叛州。
……及夫郡邑，可谓理且安矣。何以言之？……有罪得以黜，有能得以赏。朝拜而不道，夕斥之矣；夕受而不法，朝夕之矣……今夫封建者，继世而理；继世而理者，上果贤乎，下果不肖乎？则生人之理乱未可知也。
——（唐）柳宗元《封建论》
材料三 封建之失，其专在下，郡县之失，其专在上。古之圣人，以公心待天下之人，作之土而封之国。今之君人者，尽四海之内为我郡县犹不足也，人人而疑之，事事而制之。……然则尊令长之秩，而予之以生财治人之权，罢监司之任，设世官之奖，行辟属之法，所谓寓封建之意于郡县之中，而二千年以来之敝可以复振。后之君苟欲厚民生，强国势，则必用吾言矣。
——顾炎武《郡县论》
（2）结合所学知识，分别指出材料三中“封建之失”“郡县之失”的主要表现。对此，顾炎武在材料三中提出了怎样的改良策略，其实质是什么？
（3）意大利学者克罗齐提出“一切真历史都是当代史”，结合上述三则材料中秦朝、唐朝、明清之际探讨“封建制”和“郡县制”的时代背景，并谈谈你对这一命题的理解。
答案
1.答案：A
2.答案：B
3.答案：C
4.答案：C
5.答案：D
6.答案：B
7.答案：C
8.答案：C
9.答案：D
10.答案：D
11.答案：D
12.答案：D
13.答案：（1）材料一中的分封制包括夏商君主间接控制的方国和部族，这些方国和部族由部落联盟发展而来，中央王朝与各诸侯国关系松散。材料二认为分封制于西周时期开始实行，周天子将土地赐予王室子弟和亲戚、功臣，建立诸侯国，加强了周天子对地方的统治。
（2）相同：都是地方最高一级行政管理层级，初设时都（或最初的目的都是）协助中央对地方管理。
不同：汉朝的州、唐代藩镇都有单一的行政区划，其长官掌握了行政权和领兵权，导致地方割据。宋代的路不是单一的行政管辖：宋代设立了四个平行的机构，地方权力被分割，有利于加强中央集权。
14.答案：(1）焦点：对秦朝推行郡县制的态度。
理由：赞同——有利于社会稳定，巩固国家统一，维护秦朝的长久统治。
反对——商周依托分封制维持了长久的统治；没有“事不师古而能长久者”的先例。
（2）表现：分封制缺陷是地方享有相当大的独立性；郡县制缺陷是实行专制主义中央集权制度。
策略：寓封建之意于郡县之中。
实质：将地方分权与中央集权相结合。
（3）时代背景：秦朝：封建社会初期，需要郡县制以建立集权统治，巩固统一。
唐朝：藩镇割据威胁集权统治，需要郡县制加强中央集权。
明清之际：封建社会衰落时期，以郡县制为基石的君主专制的弊端愈益显现，极大阻碍社会进步。
理解：历史研究必然受研究者所处时代的影响，历史叙述是当代人基于现实需求对过去的重构。
唐代柳宗元为郡县制辩护，核心是为中央集权的合理性辩护，以应对藩镇割据的危局；其“叛将无叛州”的论断，实为弱化地方行政单元的独立性，强化中央和地方官员的控制，说明历史叙述服务于现实政治需求。
明清之际的启蒙思潮影响了顾炎武的思考。他对郡县制“专在上”的批判，不再局限于分封与郡县的优劣，而是上升到对君主专制体制的反思，提出“寓封建之意于郡县之中”的混合制度，实则是对明清僵化集权体制的改良方案，说明时代思潮塑造历史解释的视角。
从秦到明清，“封建—郡县”的论争贯穿两千年，但核心问题随时代变迁不断演化。每个时代的讨论都紧扣当时的社会矛盾，如秦代的统一与分裂、唐代的中央与地方、明清的专制与僵化，体现了“历史解释随时代需求而流动”的特征。
由此可知，历史不是对过去的简单复现，而是当代人以现实为坐标，在过去中寻找解决当下问题的思想资源。

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