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古今中外官员的选拔与管理
第7课 近代以来中国的官员选拔与管理
第二单元 官员的选拔与管理
学习目标
1．通过梳理教材,完成表格,能够知道近代学堂选官和留学毕业生选官制度、文官考试思想、考试与甄别、公务员制度和中华人民共和国的干部与公务员制度,了解近现代以来中国选官制度的发展历程（时空观念、唯物史观、历史解释）
2．通过文献史料,了解近代以来不同时期官员选拔和管理制度变革的历史背景,掌握不同时期政府在官员选拔与管理上采取的相应措施。（唯物史观、时空观念、史料实证、历史解释）
3. 理解古代选官制度以及西方文官制度对近代中国的影响,认识到优秀文明成果的相互作用,树立文化和制度自信（史料实证、历史解释、家国情怀）
重点：近现代中国的公务员制度
难点：中华人民共和国的干部制度
教学重难点
古代中国的选官制度
阅读教材,完成表格
时间 制度变化
晚清
民国
中华人民共和国
1898年,废八股,改试策论；
1904年,《奏定学堂章程》,学堂选官和留学毕业生选官制度先后确立；
1905年,废除科举制、设立学部。
南京临时政府,孙中山,文官考试思想；
北洋政府,1913年,《文官考试法草案》等法案,建立文官考试制度；
南京国民政府,《考试法》《公务员任用法》等,建立公务员考试制度。
改革开放前,干部制度 ；
改革开放后,不断推进干部制度改革,建立和推行公务员制度。
晚清遭遇社会剧变,选官任用的趋向与取士选材密切相关,呈现出相互递进的三阶段。道咸以降,清廷为因应变局以坚忍任事为新标准,破格任用官员,突破了吏部循例按格的铨选规制,同时也因财政困窘及举主徇情导致捐纳、保举过滥,贻患吏治。甲午战后,朝野于急迫救亡中质疑科举“无用”,认为西学“有用”于时且被清廷所肯定,并以西方分科之学为圭臬。
——关晓红《晚清选官任用之标准及新趋向》
探究一：近代中国选官制度的演变
材料一 明太祖将八股文定为科举考试文本,专考四书五经,科举制由此成为束缚知识分子思想的枷锁......科举制所培养出来的大多是死读书、忠于儒家旧文化,维护君主专制的奴隶......鸦片战争失败以后,传统教育......的弱点逐渐暴露,越来越多的人要求变革......主张......在常规科考试之外,别设一科,以广求科技人才......到洋务运动时期......洋务派建议对科举考试稍加变革另开洋备进取一路,以资造就。早期维新派也明确提出变科举的要求......力求把西学加入科举之中...... 和议传来,群情激愤,皆言变革（教育科举官制等）……梁启超等联合举人百余人,连署上书,请废八股取士之制......甲午战后,维新运动兴起......维新派力主改变科举制......1898 年 6 月 23 日,光绪帝下诏,废除八股,维新派改革科举制的思想和实践加速了科举制的灭亡。
——摘编自冯培兰：《清末科举制的废除》
任务一：了解晚清选官制度的变化
问题1：根据教材【史料阅读·袁世凯《立停科举推广学校折》】及材料一并结合所学知识,概括清末选官制度改革的背景。
晚清：学堂选官和留学毕业生选官制度
科举制的弊端
内忧外患,列强侵略加剧,民族危机加深
西学东渐，洋务派和维新派创办新式学堂,促进思想解放。
清政府统治面临着危机,清末新政的推动；
资本主义的发展,资产阶级力量壮大
材料二 同年 12 月,清政府又谕令设立学部,作为管理全国教育的最高行政机构,自此教育行政才从礼部中独立出来。在废科举、兴学堂、派游学的同一过程中,产生了......《奏定学堂章程》,这是中国最早的学制......后者......采用新的教育内容和方式,并对学堂毕业的学生给予科名鼓励,从高小毕业到大学毕业分别授予附生、贡生、举人、进士的功名。这个学制......为中国近代教育奠定了第一块基石。
——摘编自陈旭麓著：《近代中国社会的新陈代谢》
任务一：了解晚清选官制度的变化
晚清：学堂选官和留学毕业生选官制度
问题2：根据材料二、三并结合所学知识,概括清末选官制度改革的内容,并结合所学知识评价清末选官制度改革。
设立学部
教育行政从礼部中独立出来
采用学堂选官
材料三随着留学回国队伍的日渐庞大,清政府进一步完善了留学毕业生考录制度。光绪三十二年（1906 年）八月,学部奏定《考验游学毕业生章程》,参照西方文官制度将“学成试验”和“入官试验”分开,......试后结果分最优等、优等、中等三级。最优等者给进士出身,优等、中等者给举人出身。均由学部带领引见请旨。
——摘编自刘红燕：《清末、民国（1912—1927）官员选任制度的历史考察》
任务一：了解晚清选官制度的变化
问题2：根据材料二、三并结合所学知识,概括清末选官制度改革的内容,并结合所学知识评价清末选官制度改革。
晚清：学堂选官和留学毕业生选官制度
评价：为中国近代教育奠定了第一块基石；推广新式学校,培养新式人才；适应社会转型的需要；开通民智,普及教育,提高国民素质；以维护清王朝统治为目的；未完全挣脱传统考试教育的束缚。
采用留学生考录选官,扩大选官范围。
材料一 将考试权作为五项治权之一的思想是孙中山在 1906 年提出来的,而考试权独立的思想则是孙中山在分析了西方三权分立制度的弊病与缺陷之后总结而成的。他认为,三权分立的主要缺陷在于其没有独立的考试机关和监督机关,致使政治腐败、国家危弱。西方的选举制度主要依托于政党政治,重口才而轻学问,而且用财产等手段来限制选举权也不尽合理......“中华民国”需要设计出新的政治制度和手段。孙中山发现,考选制度和纠察制度是我国固有的两大优良制度,只不过考选制度被恶劣的政府滥用,而纠察制度又被长期埋没。 因此他认为,未来建立的共和政府需要复活这些制度,分立五权,使各机关充分发挥各自的效能。
——摘编自邱静远：《依法治考：孙中山“考试权独立”思想》
问题1：阅读教材第二子目和材料一,说明孙中山文官考试思想产生的原因和影响。
任务二：了解民国时期选官制度的变化
民国：文官考试思想→考试和甄别,文官制度确立→公务员考试制度
影响：奠定了近代中国文官考试制度的基础；对民国文官制度的建设影响深远。
西方三权分立制度的弊病与缺陷
构建新的政治制度的需要
中国传统的选官和监察制度的积极经验。
材料二 民国二年1 月 9 日,临时大总统袁世凯申令：“惟民国成立以来,地方行政机关率皆改组用人,行政既无共贯同条之例,遂有此疆彼界之嫌,甚至任免自由,各为分歧,萧艾杂进,吏治不修,破坏之余,难期建设,此任用无法之失也。本大总统深鉴于此……兹特制定关于文官任免执行令,声明以上各项法案,未经正式公布以前,所有文官任用惩戒保障各事宜,暂行适用各该草案办理。”此申令发布的同时,袁政府公布了文官考试、任用诸法令的草案,并宣布在有关正式法案颁布前暂时生效......成为袁政府文官制度建设的基础和框架...... 1915 年 9 月 30 日以成案形式公布生效。此次颁布的法令包括：《文官高等考试令》、《外交官领事官考试令》、《司法官考试令》、《外交官领事官甄录规则》、《文官普通考试令》、《关于司法官考试令第三条甄录令》......同年 10 月,再颁《学绩实验条例》。诸法规对文官考试种类、主持机关、考试资格、考试科目、考试程序以及考试的补充形式、任用规则等都作了详明的规定,一套较完整的近代化文官考试、任用制度诞生。
——摘编自刘红燕：《清末、民国（1912—1927）官员选任制度的历史考察》
问题2：根据材料二,了解袁世凯继续推行文官制度改革的原因,分析其改革的特点。
任务二：了解民国时期选官制度的变化。
民国：文官考试思想→考试和甄别,文官制度确立→公务员考试制度
地方行政机关自行任免官员,全国官制不统一,不利于中央集权
继承南京临时政府已有文官制度改革的成果
借鉴西方文官制度
渐进性
阶段性
法律保障,制度化
体系完整
材料三 袁世凯为其复辟帝制不断变化文官任用资格,如大总统可以享受“特擢”令而不受《文官任用法》的限制,这就在文官任用制度上打破了一个缺口,为任人惟亲、惟财、惟私打开了方便之门,容易滋生腐败、黑暗等现象。最终是巩固其统治的需要而变化的。但是我们还可以从中看出一些进步的因素。首先,文官任用制度法制化。北京政府制定了一系列较为规范严密的文官任用制度,将文官任用的资格以法律的形式确定下来。其次,文官任用途径规范化。文官任用的途径主要是文官考试和文官甄别甄用。
——摘自储蓉蓉：《民国时期文官任用制度研究》
问题3：根据材料三,评析北洋政府的文官任用制度；阅读教材,理解甄别的作用。
任务二：了解民国时期选官制度的变化
民国：文官考试思想→考试和甄别,文官制度确立→公务员考试制度
资格变动频繁,服务于统治阶级的需要
徇私任亲的现象
但推动文官任用制度法制化,任用途径规范化。
甄别：有利于选拔人才,保持行政的连续性与稳定性；
材料四 1928 年 8 月,南京国民政府公布了《中华民国国民政府组织法》,以设立行政、司法、立法、考试、监察五院制作为孙中山五权政治制度的开始,建立了由考试院执掌选拔任用官员的一系列考试制度......随着北伐战争的胜利......中国的时局处于一个相对稳定的局面,国民党政府有较多的精力来推进公务员制度......科举制的废除导致官吏选拔制度的缺失,广大的知识分子对重新建立官吏制度有强烈的要求......自 1912 年起,北洋政府便逐渐出台了一系列的公务员法规......这些法规明确划分了文官的分类、任用、奉禄、休假、保障及惩戒等内容......在当时英国和美国等一些西方国家正推起了一股建立公务员制度的热潮......为当时政府文官制度的建立起到了推动作用和借鉴作用。
——摘编自王宇眉：《浅析南京国民政府时期的公务员制度》
问题4：根据材料四和教材内容，了解南京国民政府的公务员制度形成的背景。
任务二：了解民国时期选官制度的变化
民国：文官考试思想→考试和甄别,文官制度确立→公务员考试制度
孙中山文官考试思想的实践
北伐战争后政局相对稳定
科举制度废除造成的官吏选拔制度的缺失
广大知识分子迫切要求建立新的官吏选拔制度
北洋政府出台的公务员法规的奠基；西方公务员制度的热潮的影响
材料五 公务员制度方面的法律法规，能够使该时期的公务员制度具有法治的属性。其次，其所规定的文官考试法，本着透明、公平的原则，及时的回应了广大知识分子的需求，推动了我国任用制度和公务员管理的现代化发展。同时......能够促进社会人才的流动，优化人力资源的配置。最后，此项制度培养了一批近代化的公务员队伍；通过考试，一大批具有真才实学的人才能够参与到管理国家的队伍中来，有利于提高行政效率。
然而国民政府的公务员制度在一定程度上还存在诸多的缺陷。首先......基于专制的体制下......使该制度具有浓厚的党派色彩；其次......在实行中存在一定的理论与实践相脱节，在选拔制度上，法规上虽然规定公开考试选拔公务员，但又具有一定的报名门槛，同时缺乏对公务员进行监督的机构，监督制度也不健全......由于当时政治腐败，军阀割据，社会动荡，公务员制度并未得到有效实施。
——摘编自王宇眉：《浅析南京国民政府时期的公务员制度》
问题5：根据材料五和教材内容，评价南京国民政府的公务员制度。
任务二：了解民国时期选官制度的变化
民国：文官考试思想→考试和甄别,文官制度确立→公务员考试制度
具有法治属性
透明公开
有利于促进社会人才流动
优化人力资源的配置
有利于我国公务员选任制度的现代化发展
有利于培养较高素质的近代化公务员队伍，提高行政效率
带有专制传统下的浓厚政党色彩
监督制度不健全；由于政治腐败，军阀割据，社会动荡，并未得到有效实施。
存在一定的理论与实践脱节
探究二：现代中国的官员选拔与管理制度
材料一 中国共产党高度重视组织工作，成立伊始就建立了专门的组织部门，在延安时期党的组织制度、干部制度已经粗具规模......新中国成立之后，党的干部制度发展成为党和国家的干部人事制度，并随着各项事业的发展而不断完善。新中国成立后，中共中央和中央人民政府继承和发扬革命战争年代干部管理工作的优良传统，借鉴苏联及其他国家的有益经验，逐步建立起一套新中国的干部人事制度。
——摘编自薛立强：《新中国 70 年干部人事制度的发展历程与基本经验》
任务一：了解改革开放前现代中国的干部制度
问题1：根据材料一，了解中华人民共和国干部制度形成的原因。
在新民主主义革命时期，党对干部队伍的建设经验
新中国成立后，中国共产党继承发扬优良传统
借鉴苏联及其他国家的有益经验。
材料二 建国以后，中国共产党和政府......陆续制定制度和措施，到 1956 年基本上形成一套系统的干部人事制度，此后直至 80 年代实行政治体制改革，这套制度......基本模式并未改变。其主要特点是：第一，高度集中统一的管理体制。所有公职人员，包括立法机关、行政机关、司法机关、政党和社会团体的专职人员等，其身份均为“干部”，对所有干部，纳入统一的十二个级别体系......另又按所从事工作的行业，划分为党政干部、政法干部、企业单位干部、事业单位干部等，并由该行业相应的党政部门管理。同一级别的干部，在不同工种之间可以调动。第二，干部的选拔任用采取领导推荐、组织选拔的方式。基本原则是“任人为贤”。第三，干部的工作、生活所需一切物质资料均由国家提供。国家按级别发给干部工资，此外。养老费用、医疗费用等方而福利也由国家负资提供，住房由国家建造，以很低租金提供给干部使用。在干部的选拔、任用、考核、晋升、奖惩、分类管理等方面缺少科学性：管理权限过于集中，治事与用人脱节；缺少竞争机制，导致用人上的不正之风。
——摘编自白钢主编：《中国政治制度史》
任务一：了解改革开放前现代中国的干部制度
问题2：根据材料二，理解中华人民共和国建立后干部制度的主要特点。认识改革开放前干部制度存在的不足。
高度集中，统一管理
领导推荐、组织选拔
干部的工作、生活物质资料均由国家提供。
建立统一的级别体系
干部的选拔、任用、考核、晋升、奖惩、分类管理等方面缺少科学性：管理权限过于集中；缺少竞争机制，导致用人不正之风。
材料三 改革开放以来，随着党的思想路线、政治路线的根本性转变，组织路线也实现了重大转变，干部人事制度进入了持续改革时期......经历了四个阶段。
1．起步阶段（1978—1986 年）.....确立改革开放以来干部人事制度的基本原则和基本框架......干部管理权限由“下管两级”改为“下管一级”; 废除领导干部终身制等。
2．分类管理形成阶段（1987—1999 年）。主要是形成分类管理的干部人事制度改革路径......打破“大一统”的干部人事制度，按照党政领导干部、公务员（党政机关干部）、事业单位人员、国有企业人员等各级各类人员的特点，制定科学的分类标准，形成党管干部原则指导下的、各具特色的管理制度。
任务二：了解改革开放后中国的公务员制度
问题1：根据材料三，理解干部制度的改革和完善的意义。
有利于坚持贯彻党管干部的根本原则
任务二：了解改革开放后中国的公务员制度
问题1：根据材料三，理解干部制度的改革和完善的意义。
利于推动干部管理的科学化、民主化、法制化、现代化，建立中国特色社会主义干部管理制度
有利于干部队伍的廉政建设。
材料四 计划经济与市场经济的最大区别就在于是否具有竞争性，计划经济体制下的干部人事制度同样不具有竞争性，才使得干部人事制度中存在着一系列的问题......为了使人事制度更好的服务于具有竞争性的市场经济，我国选择建立具有竞争机制的公务员制度，通过竞争机制，才能够更好的调动行政机关工作人员的积极性，既有利于人才的培养，也有利于行政机关工作效率的提高，更好的促进市场经济的发展。这样才能够为我国的社会主义市场经济体制的建立提供人才与效率保证......西方国家是现代公务员制度的发源地.......经过一百多年的历程，其在管理方法、管理制度等方面都反映着现代化的生产规律，还包括公开、平等的激励竞争机制以及完整的法律法规体系等方面......形成于西方资本主义经济、政治制度之上的公务员制度，与我国基本政治制度有着相互格格不入的地方，我国是绝对不能原模原样的拿来使用的。我国决定要建立公务员制度，经历了一个比较漫长的过程，在这期间也是经过了专家学者们的不断的调研、分析，论证以及各个方面的考虑，在反复的研究审核的基础上才得出的比较实际的结论。
——摘编自范朝远：《我国人事行政制度的沿革及启示》
任务二：了解改革开放后中国的公务员制度
问题4：根据材料四和所学知识，了解改革开放后公务员制度建立的原因和意义
意义：有利于推动社会主义市场经济的发展；规范了人才管理，增强了用人制度的灵活性；有助于提高行政队伍的竞争意识和效率，更好地发挥人才的作用。
改革开放前干部制度的弊端，缺乏竞争机制
会主义市场经济体制的发展需要人才与效率保证
我国的现代化建设事业发展的需要
借鉴吸收西方公务员制度，结合国情进行构建
问题探究：
晚清从洋务运动到清末新政中逐渐突破传统科举体制的束缚，最终废除科举制，形成近代的教育和选官制度的第一步；
民国时期按照西方文官制度，逐渐形成建立近代中国文官制度，考试选拔官员成为文官选任的主体。
新中国建立后，在新民主主义革命时代干部制度实践和西方文官制度经验的基础上，形成党管干部原则为主的中国特色社会主义干部管理制度，并建立和推行公务员制度改革。
中国近代和现代选官制度的认识
民国时期的文官考试制度主要是借鉴近代西方文官制度的产物，同时也保留了中国传统科举制的部分特征，无论是从制度规定还是从实际运作的层面来看，它都是一个传统与现代的混合体。
——李里峰《现代性及其限度：民国文官制度平议》
中国特色公务员制度作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，是随着我国经济体制改革和政治体制改革不断深入逐步建立起来的，是改革开放进程中干部人事制度的重大改革。它顺应了时代发展的潮流，符合人民群众的愿望。自改革开放以来，公务员制度建设、队伍建设的各项工作在整体推进中重点突破，与时代发展同进步，与党和国家事业齐发展，同时也为我国全面改革的不断深入提供了制度保证和组织保证。
——尹蔚民《深化人事制度改革，健全公务员制度体系》
1904年，清政府颁布了《奏定大学堂章程》，规定大学堂课程共设置八科46门，从此中国近代大学形成了由学科门类和一级学科组成的学科体系。分类见表：
据此可知，晚清的大学教育（ ）
A．学习西方也注重文化传承 B．仍以传统教育为主导内容
C．仍未突破中体西用的窠臼 D．学科设置服务于社会需要
A
课堂巩固
1913年初北洋政府颁布《文官考试法草案》，建立了文官考试制度。但事实上，通过文官考试获得为官资格的人微乎其微，充斥于政府的仍是大量的旧式官吏，出现“都中各部犹存清代之风光”的局面。材料体现了北洋政府的选官制度（ ）
A．体现了“公开考试、择优录取”的原则
B．不利于保持政府行政的稳定性和连续性
C．推动了旧人事制度向现代文官制度转变
D．在由封建向共和过渡的嬗变中艰难转型
D
课堂巩固
980年，上海市政府领导班子平均年龄63岁，其中大专以上文化程度占53%。经过干部队伍的“四化”调整，1984年，上海市政府领导班子平均年龄为51岁，大专以上文化程度占100%。这一调整（ ）
A．推动了浦东新区的发展
B．培养了一大批优秀人才
C．适应了改革开放的需要
D．说明改革重心转向政治
C
课堂巩固
谢谢!

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